“放管服”改革背景下基层政府的整体性治理研究——以湖南浏阳为例

(湖南大学 湖南 长沙 410000)

一、研究背景与问题提出

(一)问题的提出

多年以来，为实现一统体制下自上而下的政令畅通，我国通过一系列法律法规逐步建立起以专业分工、层级节制为特征的现代官僚层级体系。然而，在科层管理体制的实际运行过程中，权力垄断、效率低下、各自为政的弊端逐渐显现，呈现出“碎片化”状态。自新公共管理改革以来，其重点之一就是设置单一的职能结构，要求专业化分工，造成了严重的“碎片化”现象：部门职能的碎片化导致“办事难”；资源与权力的碎片化导致“整合难”；决策与执行的碎片化导致“合作难”；数据与信息的碎片化导致“交流难”。

2008 年，中国行政体制改革进入了新的阶段，探索并建立起职能有机统一的大部门体制成为了中国政府机构改革和行政体制改革的主线，开启了中国政府寻求整体治理的改革之路。“放管服”改革是西方国家“新公共服务”、“整体性治理”等理念和国内行政体制改革、行政审批制度改革的发展要求相互作用的结果。通过厘清各级行政权力、创新和加强监管职能、降低市场主体运行的行政成本、提升政府治理体系的现代化水平等系列措施，来转变政府职能，建设能提供高效便民的服务型政府，深入推进国家治理体系和治理能力现代化。

(二)“放管服”改革是政府走向整体性治理的过程

简政放权，着眼点在于合理划分政府、市场与社会的权力边界，实现治理主体良性互动与协作治理；通过整合权力清单，理清多个部门交叉管理的行政权力。放管结合，着眼点在于政府治理效度的把握与权衡，以公平和正义实现治理主体权力与客体权利的对等；通过结合互联网新技术新体制，加强监管体制创新。优化服务，着眼点在于政府现代化治理理念与方式应用，以效率为核心实现良治与善治的统一；通过整合部门机构，竭力转变政府职能，为人民提供高效、便捷的政务服务。

21世纪以来，我国行政体制改革和行政审批制度改革在深度和广度层面不断扩展。十八届三中全会《决定》中指出，全面深化改革必须更加注重改革的系统性、整体性和协同性。改革的整体性就是要立足整体目标，从整体出发进行顶层设计，以改革的整体利益为目标。十九大工作报告中明确提出：深化机构和行政体制改革，统筹考虑各类机构设置，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。李克强总理强调，当前推进的“放管服”改革是从根本上扭转政府职能缺位、越位、错位的现象，是一项系统性、整体性、持续性的工程。由此得知，以简政放权、放管结合、优化服务为突破口的放管服改革是我国转变政府职能、全面深化改革的关键布局。

二、整体性治理的逻辑和理论分析框架

(一)整体性治理的产生背景及基本思想

继20世纪70年代新公共管理改革之后，20世纪90年代中后期，随着信息时代的来临，西方各国又开始了一场政府改革运动，在英国、新西兰、澳大利亚等国家的公共部门改革中出现了整体性治理的概念。对于新公共管理运动所形成的个体主义思维方式滥殇、政府治理碎片化与空心化、政府组织功能裂解化以及跨部门整合冗余等复杂问题，整体性治理是学界进行批判性反思后从而提出的一种全新治理理念与图式。

整体性治理是政府机构组织间通过充分沟通与合作，达成有效协调与整合，政策目标连续一致，政策执行手段相互强化，达到合作无间的目标的治理行动。该理论强调以问题为导向，以信息技术为工具，对治理层级、治理功能两个层面上涉及的政策、规章、服务和监督四项关键活动进行整体性运作，使管理不断“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”，为公民提供无缝隙而非分离的整体性服务。整体性治理理论的灵魂是协调和整合，协调指的是确立有关合作和整体运作、合作的信息系统、结果之间的对话、计划过程以及决策的想法，而整合指的是通过确立共同的组织结构和合并起来的实践与干预来执行和贯彻这些想法。

(二)整体性治理的分析框架

(图片由作者本人所作)

如图，整体性治理是一种通过以问题为导向，以协调和整合为核心、横向与纵向相结合，以信息技术为依托的综合型治理模式。在“放管服”改革背景下，它以目标之间和手段之间的相互增强为特征，以反“碎片化”政府为目标，在治理层级、治理功能两个层面上整体性运作政策、规章、服务和监督四个重要方面，运用协调和整合两大作用机制来实现目标，从强度和广度来度量其整合效率，构成了理论分析框架。

在“放管服”改革中，整体性治理的思路主要体现在两方面：一是组织结构方面，进行治理层级间、治理功能上的整合；二是政府活动方面，进行规章、政策、监督和服务四项活动的整合。治理层级主要包括五级政府体系：中央—省—市—县—乡(镇)；治理功能的整合目标是形成政府各机关单位主动协商而且密切合作的服务机制。在政府活动中，有效地处理公众最关心的问题是整体性运作的中心目标，政策层面的目标描述了对特定领域进行公共干预，规章层面的改革目标是优化工作流程、转变政府职能，服务层面的目标是提供高效便民的服务、打造服务型政府，监督层面的目标是加强事中事后监管、规范部门行为。

整体性治理理论在浏阳市“放管服”改革中的具体实施路径分为：横向协调、纵向协调、横向整合、纵向整合。横向协调的核心是部门之间的协同合作、相互配合，主要包括职能协调，权力协调，责任协调，利益协调。浏阳市“放管服”改革是系统集成式的综合性改革，部门协作的重要性不言而喻，各部门作为原本相互独立的单元需要在职能、责任上有更多的分工合作。纵向协调的核心是上下级政府之间的联动，是进行顶层设计的关键所在，能打破职责同构逐步建立起伙伴型关系。横向整合的核心是部门之间的功能整合、数据整合、服务整合，有利于控制好政府组织信息和资源合作建设成本以及追求各方效用最大化，有利于实现信息和资源集成及提供无缝隙服务，有效解决孤岛现象。纵向整合可以分为线上和线下的整合，线上主要指不同层级政府的网站搭建能对接起来，整合成“一张网”；线下主要指不同层级的同一系统的整合，有利于自上而下地推进改革，减少阻碍合作的藩篱，加强资源的协调与整合。

三、湖南浏阳市“放管服”改革中的整体性治理

(一)浏阳市“放管服”改革历程

浏阳是湖南省东部偏北的一个县级市，地处湘赣边界，是省会长沙副中心和湘赣边区域性中心城市。2012年，浏阳大瑶镇被中央编办明确为经济发达镇行政管理体制改革试点镇；2014年浏阳市成为全省不动产统一登记试点县；2015年，浏阳市成为湖南省直管县经济体制改革13个试点县(市)之一；2016年，浏阳市率先在县级推行建设投资项目审批改革；2017年4月，浏阳启动“最多跑一次改革”；2017年5月，浏阳被纳入长沙唯一全国基层政务公开标准化规范化试点；2017年12月推进“马上办、网上办、就近办、帮代办”便民服务体系。

(二)浏阳市“放管服”改革中的整体性治理路径

1.行政审批制度改革重点领域重点突破，从治理功能层面出发，以规章和监督为主要改革内容。2016年初，浏阳在全国县级首推建设投资项目行政审批改革，政府(社会)投资项目审批提速80%以上，主要做法：一是减少事项环节，实施一口受理，并联审批，一窗出件。二是明确审批权责。每个审批事项明确牵头单位、参与部门、申请条件、提交资料清单、审批时限。三是优化办事流程。浏阳市组织各部门对每一个审批项目的审批流程逐一进行优化再造，突出减时限、减环节、减材料、减证明，并统一格式编制成行政审批流程清单和行政审批前置条件清单向社会公布。四是同步保障机制，每季度末进行督察评估，对照考核细则进行量化评分。

浏阳市以整体性治理为改革思路，通过优化流程，修正组织间的权责划分，力求得到灵活的政府过程，旨在使政府决策在与公民、企业的实践竞争中取得速度、灵活性和回应性。改革中所蕴含的整体性治理思路既克服了政府组织内部的部门主义、各自为政的弊病，又调整了社会和市场的横向关系，并发挥政府的统筹服务与战略协作的作用，构建一种政府与市场和社会通力合作、运转协调的治理网络。

2.商事登记制度改革优化营商环境，从治理功能层面出发，以规章和监督为主要改革内容。浏阳市2014年开始开展商事登记制度改革，大大降低市场准入门槛和运行成本，充分释放了市场主体活力，全市商事主体和注册资本登记年均增长20%以上。主要做法：一是深化企业登记制度改革，“证照分离”后推进“照后减证”，进一步简化企业从设立到具备一般性经营条件的办理环节。二是重点推进多证合一改革，由市食药工商质监局核发加载统一社会信用代码和“多证合一”信息二维码的“四十三证合一”营业执照，将企业开办时间压缩至3个工作日。三是强化事中事后监管，全面推进“双随机、一公开”，及时公布抽查结果和查处情况，实行“阳光执法”。

浏阳市的商事登记制度改革以需求为中心，以问题为导向，将需求作为政府治理的优先选择，把重点放在对公民、企业需求的满足上，十分契合整体性治理以公众需要和公众服务为中心的治理理念。整体性治理理论强调政府的公共服务和社会管理职能，通过协调、整合等方法促使公共服务各主体紧密合作，为公众提供无缝隙公共服务，把公共利益置于首要位置。

3.简政放权省市县乡四级联动，从治理层级层面出发，以政策和规章为主要改革内容。浏阳市简政放权的主要做法：一是承接落实省级赋权，全面梳理《湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅关于开展省直管县体制改革试点工作的意见》中406项地市级经济社会管理权限，形成明确的赋权清单。二是赋权强园，企业办事不出园。长沙市和浏阳市先后向分别向经开区、高新区下放市县级经济社会管理权限291项、229项，实现能放应放尽放。三是强镇扩权，创造全国经验。事权、财权、人权和地权“四权”向大瑶镇下放，主要包括直接授权、委托授权、授权派驻机构和服务窗口前移等四种方式。四是审批服务下沉乡镇街道社区。全市覆盖标准化乡镇(街道)政务服务中心和村(社区)便民服务站点，结合群众实际需求，基本实现个人事项不出乡镇(街道)。

简政放权改革的背后是不同层级政府之间工作体系的建立，是理清各级政府职能的关键，整合的目标是实现资源的优化配置。整体性治理以组织间协调为政府治理的核心基础，力求构建完善的沟通协调机制和运行机制，将不同组织、资源以及相互依赖的任务进行整合，防止本位主义和自我发展。

4.“一门一网”融合发展，从治理功能、治理层级两个层面出发，以政策和服务为主要改革内容。浏阳市以打造“最优化”政务服务为目标，推进企业群众办事“只进一扇门，最多跑一次”和“只上一张网”，实现政务服务中心和政务服务网融合发展，推动政府治理体系现代化。“一门”是要实现企业和群众进一张门、办全部事，启用省内首个市民之家，已入驻 36 家部门单位，可办理事项 621 项，其中607项实现“最多跑一次”，占比98%。“一网”即网上办事大厅。一是建成政务服务一体化平台，向上对接省、长沙市政务服务网，向下延至乡镇(街道)、园区、村(社区)，实现省—市—县—乡—村五级无障碍联通。二是着力推进数据共享，分类建立电子证照库和各单位与审批服务有关的电子档案库。三是连接多元化移动终端，提供PC端、手机客户端及自助一体机等多种渠道来办理高频民生政务服务事项。四是建设线上线下无缝统一的办事系统，实体大厅与网上大厅办事同一平台、同一标准、无缝对接。

浏阳市在改革中注重功能整合，优化流程，在既有的功能性部门分工的基础上进行整合，优化运行机制和运作流程。其目标是整合职能部门的功能，有效地处理公众最关心的问题，而不是在部门和机构之间疲于奔命。整体性治理提倡以综合机构为载体，修正了新公共管理过度分权产生的弊端，这种横向的综合组织结构建立在官僚制等级基础之上，强化了中央对政策过程的控制能力，为跨部门联系与合作提供了便利。

四、浏阳个案对基层政府通过“放管服”改革实现整体性治理的启示

(一)贯彻整体政府理念，构建大政府审批机制

浏阳为了确保改革的整体推进，首先，建立了强有力的组织保障，成立了“最多跑一次”改革领导小组，市委书记任组长，下设综合协调、事项梳理、平台建设、督察评估和宣传推介五个工作组。改革涉及辖区所有政府职能部门和下级政府，建立了全方位的协同配合改革推进机制。改革办和编办负责统筹协调。其次，清单是厘清政府职权及其运行的最佳方式，浏阳市将清单管理当成一种管理理念，贯彻到每一项棘手的工作中，政府权力清单、责任清单、收费清单、审批流程清单、审批前置条件清单、中介服务事项清单、公共服务事项清单、“最多跑一次”事项清单、各类证明清单、帮代办清单、办理流程等等一系列清单，为落实简政放权、规范权力运行奠定了良好基础。

(二)坚持以人民为中心、以问题为导向的发展思想

作为全球最大的烟花爆竹生产和销售基地，浏阳市经济社会外向性强，大力推行“放管服”改革是浏阳市对经济社会发展需求的积极回应，也是对人民群众向往美好生活的积极回应。浏阳市的多个相关文件强调，以人民的需求为改革目标，推进审批服务便民化，着力打造“宽进、快办、严管、便民、公开”的审批服务模式；以人民的获得感和满意度为评价标准。浏阳“放管服”改革能够取得一定的成绩，关键在于抓住了需求和问题，善于从群众渠道搜集问题，一切以企业和群众就近且跑一次就能办理“一件事情”为中心，全力以赴、精准发力，倒逼部门转变或整合职能、再造办事流程。

(三)改革主动赢得发展主动，发展成果鞭策主动改革

浏阳素有改革传统，力求通过县域改革来改写浏阳自身的区位劣势，以“自强不息、敢为人先”的开拓精神积极主动地解决现实问题，形成了深厚的改革传统和勇于攻坚克难的改革信念。这种“改革基因”推动浏阳曾经主动打通三条隧道对接长沙、融入长沙。交通的便利带来了经济社会的跨越式发展，随之“我要改革”“我要发展”的主动改革意识得以固化、普及。“我要改革”的意识也是浏阳近年来承接各项市级、省级和国家级改革试点，积极总结分散试点改革的经验，及时把握改革新机遇，率先系统集成推动“放管服”改革，尤其是“最多跑一次”改革的动力之源。

(四)压实一把手责任，推动改革落到实处

“放管服”改革是时代发展、经济社会发展对政府的倒逼，但是改革的推行必然采取自上而下的方式。浏阳的“放管服”改革是书记工程，市委书记带头，亲自调度和督查每一项改革以落到实处。浏阳成立了改革专项领导小组，相关改革纳入市常委会会议固定议题；乡镇(街道)、市直各部门、各园区的主要领导为第一责任人，要求做到改革工作亲自部署、重要方案亲自把关、关键环节亲自协调、落实情况亲自督察。