准经营性基础设施案例研究

(西华大学 四川 成都 610000)

绪论

政府与社会资本合作模式(Public Private Partnership)，简称PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。PPP模式的实质在于充分发挥政府和社会资本各自的优势，实现更高的时间效率和经济效率。①

随着大量准经营性基础设施PPP项目在国内不断落地实施，项目过程中所产生的各种问题也不断暴露出来，项目绩效因此也被社会和政府广泛关注。项目绩效评价对于发现并解决过程中的问题，实现项目的最终战略目标具有重要意义，因此，如何科学而准确的对准经营性基础设施PPP项目进行绩效评价是目前亟待解决的问题。

一、相关理论研究

目前，国内对PPP项目绩效评价研究相对薄弱，相关理论体系都有待进一步完善。胡振等认为信任是政府与社会资本方建立稳定合作关系的基础，对项目的绩效影响重大，并基于理论提出：双方之间的信任与政府绩效成倒U型关系，信任作为专用资产会产生正向影响，双方投入的专用资产与政府绩效成倒U型关系，并构建了PPP项目中信任、专用资产投资与政府绩效之间关系的理论模型②。张万宽、杨永恒等通过因此分析抽取影响PPP绩效的主要因素，运用OLS回归和Logistic回归两种方法得出知识获取对项目绩效影响最大，知识获取反映了政府部门获取相关专业知识、技能、经验的能力，知识获取能力越强，谈判过程中的讨价还价的能力越强，越能够有效保障公共部门的利益③。

国内常用的绩效评价方法包括平衡计分卡、虚拟标杆法、成本效益分析法、关键绩效指标法等，同时采用层次分析法、模糊综合评价法和物元分析法进行指标的量化以实现综合评估的目的④。张晓艳、戚悦指出传统的项目绩效评价框架并不适用于PPP项目，在选择评价方法、构建指标体系时应当考虑横向分层和纵向切块，要建立覆盖项目全生命周期的绩效评价机制⑤。董志伟、王浩赟总结了国内关于PPP绩效评价的研究结论，认为在评价方法得数量上足够可观，但是缺乏集成系统性，对项目全生命周期管理重视程度有所提高，但是动态绩效评价的实施仍然不足⑥。

随着大量准经营性基础设施PPP项目在国内不断落地实施，项目过程中所产生的各种问题也不断暴露出来，项目绩效因此也被社会和政府广泛关注。项目绩效评价对于发现并解决过程中的问题，实现项目的最终战略目标具有重要意义，因此，如何科学而准确的对准经营性基础设施PPP项目进行绩效评价是目前亟待解决的问题。

二、案例研究

运用在已经确定好指标权重的基础上使用Topsis法对北京地铁4号线、深圳地铁4号线、杭州地铁1号线进行绩效评价，结果如下：

表2.1 一级指标综合评价值

表2.2 案例项目整体绩效综合评价值

三、结论

北京地铁4号线的项目整体绩效综合评价值排名第二，作为大陆第一条真正意义上的PPP模式城市轨道交通项目，为后来全国各地推进城市轨道交通的公私合营有着不可替代的参考价值。北京地铁4号线做最为突出的优势在于北京市政府的全程介入和强有力的监管、保障体系，在项目的推进过程中，北京市政府为项目配套出台了《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》等相关政策，由北京市政府副秘书长牵头组织招商工作，市发改委、市交通委都参与到项目的进程中来，为项目的落地实施保驾护航。项目签署的特许经营协议构建了合理的收益分配及风险分担机制，虽然随后进行的深圳地铁4号线、杭州地铁1号线在其基础上都制定了更为完备的协议，但作为第一次尝试，北京地铁4号线项目的总体绩效结果仍然是值得肯定的，不仅激活了整个北京地铁线路的活力，也为全国范围内地铁项目的推进带来了良性的活动。但是从投资角度来说，北京地条4号线投资高，单位工程造价高，政府垫资比例高，一定程度上解决了政府的财政压力但是效果还不够明显，这一点在随后进行的很多项目上都有所改进，也是北京地铁4号线带给后来项目的宝贵经验。

深圳地铁4号线的整体绩效综合评价值排名第一，最大的优势在于其政府资金的“0”投入以及凭借特区优势引进的“地铁+物业”模式。本文三个案例的社会资本方都为香港地铁集团，原因在于其在香港多年的地铁运营经验。前文提到北京地铁4号线是大陆城市的第一条公私合营城市轨道交通，而全国范围内对PPP模式城市轨道交通的第一次尝试正是来自于香港。深圳作为特区城市，紧邻香港，“地铁+物业”模式也是在深圳地铁4号线项目第一次引入大陆。

杭州地铁1号线项目整体绩效的综合评价值排名最后，即相较于北京地铁4号线和深圳地铁4号线而言，整体绩效较差，但也并不能否认其项目整体的成功性。杭州地铁1号线整个项目的建设和运作模式几乎都参照了北京地铁4号线，社会资本方同样是香港地铁集团，在与承包商的合作关系、特许协议清晰性、方案经济技术合理性方面都吸取北京地铁4号线的经验做了一定改进，最终项目的影响绩效也较北京地铁4号线而言较好一点。然而模仿的同时并未有太多的创新，项目的过程绩效较差，同深圳地铁4号线相比也并未有类似于“地铁+物业”的模式上的创新，这是导致杭州地铁1号线在三个案例项目中评分最低的主要原因。

【注释】

①PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指引,中国资产评估协会,2016.

②胡振.PPP项目中信任与政府绩效相关性的理论模型[J].建筑经济，2014(06)：107-109.

③张万宽,杨永恒,王有强.公私伙伴关系绩效的关键影响因素——基于若干转型国家的经验研究[J].公共管理学报,2010,7(03):103-112+127-128.

④王珮.基于平衡计分卡的PPP项目绩效评估研究[D].浙江财经大学,2017.

⑤张晓艳,戚悦.PPP项目绩效评价体系研究[J].开放导报,2018(01):44-47.

⑥董志为,王浩赟.PPP项目绩效评价国际经验对我国的启示[J].项目管理技术,2018,16(06):42-45.