我国公共服务外包过程中政府失责问题研究

谷梦洁

摘 要：文章基于责任政府理论视角，对于政府责任进行概念界定，结合我国政府公共服务合同外包过程中政府责任缺失的现状，分析我国由于政府角色界定错位、法律法规不健全、监管问责机制不完善以及行政人员伦理道德意识浅薄导致我国政府失责现象。文章从政府市场关系、法制建设、供给主体多元化、监管问责机制以及职业伦理角度对政府失责现象进行路径改革。

关键词：公共服务外包;政府失责;监管问责机制;职业伦理

公共服务的需求和供给一直是公共行政学关注的核心问题和现实问题之一。鉴于公共物品所独有的非竞争性和非排他性，在20世纪80年代以前的传统的政府管理模式中，公共服务的生产和供给一直是由政府部门进行输出。然而，传统的公共产品的生产供给方式也随之带来公共产品供给低效等负面现象。现代政府摒弃传统的政府直接生产和输出模式，开始寻求新的制度模式，公共服务合同外包制度作为政府提供公共服务的一条全新的制度途径而在英、美、瑞典等西方公共部门首先采用。但是，在政府实施服务外包的过程中，新问题的产生也不可避免。

由于对公共服务外包和公共物品的属性的不当理解，我国在公共服务合同外包的实践历程中，借由公共服务外包之名逃逸政府责任以及政府监管困境层出不穷。承包商通过与政府签订合同依法获得生产公共服务的代理权，而政府部门则成为被代理人，退居幕后。政府部门不再直接与社会公众面对面，而经由承包商直接接触需求者，由此而给人造成一种政府并非直接责任主体的假象。实则，政府在对承包商的错误选择、监管缺失、不当管理等都有可能影响公共服务的供给，由此引发公众不满和政府角色缺失，进而导致政府公信力下降，严重影响社会稳定。公共服务外包是政府期望通过市场化的方式更高效地满足公众的产品需求，从角色上看，政府將服务承包出去，由服务的生产者变成购买者和安排者，然而，这并不意味着政府片面地将公共服务的责任也一并转移给社会组织。因而，为保证公共服务外包能够有效发挥其在降低公共产品成本、改进公共服务质量上的优势，深入分析并采取行之有效的保证政府责任发挥的路径亟待完善。

一、政府责任的基本概念分析

英国哲学家鲁卡斯在对责任进行阐释时，谈到“责任”在诸如伦理学、政治学等领域中被广泛运用，并且各自包含的意义区别很大。在公共管理学的学科领域中，探讨以政府为研究对象的责任概念的界定，即政府责任，诸如张成福对政府责任的界定从三个层面上，首先，从最广义的社会回应性出发，政府责任要求政府能够及时、公平、有效地响应和实现公众的需求;其次，从广义的社会义务出发，政府负有法律规定和社会要求的职能，包括组织部门及公务员个体要自觉履行自身的职能和义务;最后，从狭义上政府的法律责任出发，政府责任意味着对拒不履行职能和违法滥用职权的政府部门和公务员进行法律层面上的问责及制裁。

基于以上对政府责任的界定的理解，通过结合责任政府理论，本文将从四个角度对公共服务合同外包过程中政府责任进行界定：首先，政府强调民主责任，它要求政府具备能够监督和评估承包主体的能力和供给过程，并允许和吸收公众参与到监督和评估过程中;其次，政府负有法律责任，政府需要对公共服务合同外包的相关内容进行法律意义上的确认，并且有权对于越权行为进行惩治;再次，政府承担公共责任，政府应当及时、公平、高效地回应公众对公共服务的需求;最后，政府拥有伦理责任，组织及其行政人员在外包过程中拥有一定的权力，意味着他们也有相应的职能与义务，在进行公共服务外包过程中如若出现渎职及违法等现象时，必须依法承担相应的法律责任。

二、政府失责问题的原因分析

（一）政府自身角色界定错位

政府在公共服务外包中，政府无法清楚界定自身在公共服务供给过程中扮演的角色，故而难以明确政府责任。首先，政府仍保持原有的传统思想，无法将自己从公共服务的垄断者的角色中摆脱出来，过多的利用行政等手段插手市场问题，这种角色定位直接导致了公共服务外包成为一句空话，大大减少政府与社会组织间的合作，从而变成了单一主体经营。其次，政府无法有效界定外包服务的范围，这种对提供范围的不确定性难以保证对公众需求的有效回应性，使得公众对政府的公信力提出质疑，政府责任受到冲击。最后，在政府将公共服务的生产职能移交给企业或社会组织活动中，并主观上认为其在公共服务供给领域的承担的角色任务已经卸载，政府没有动机对公共服务的供给进行监管以及制定相关规则，直接或间接地导致私营部门在服务过程中产生欺诈、腐败和降低服务质量等谋取自身利益的不正当行为，无法确保合同外包的成效得到发挥。

（二）相关的法律法规不健全

为保证公共服务外包的合法顺利有效进行，我国已经制定一系列相关的法律法规，但这些规定基本上局限于对政府以及企业组织的行为限制，而缺少对于政府责任履行与否的规定。目前，在我国法律体系中还没有制定专门的规定公共服务外包中政府责任内容的法律法规。一些地方政府部门也为加快地方公共服务供给发展相应出台一系列政策，但这些政策的内容也仅限于政府的职能和行为，并未对政府在公共服务外包中的责任范围进行规定。总之，我国服务外包中法律法规的不健全严重制约了政府权力的行使，导致政府失责的现象时有发生。

（三）政府监管和问责机制不完善

近年来，我国在公共服务外包中产生的问题明确指向政府责任缺失，而政府这种责任缺失的原因也归结于政府的监督和问责机制的不完善。第一，缺乏足够的政府监管力度。在政府与承包商之间的这种委托—代理的关系之中，政府作为公共服务的委托方必须对代理方进行监督，这种贯穿于整个外包过程中的政府有效监督，能够保证公共服务外包顺利进行并获得其期望效力。但是在现实的承包过程中，我国政府部门的监管存在严重的缺位和错位现象，这种错误的行为和意识形态导致监管失去应有的力度，从而产生政府责任缺失问题。第二，政府问责机制不完善。现实中，囿于政府信息公开具有的相对局限性，公民信息获取的相对滞后性等限制因素，直接导致部分政府部门对于问责体制的范围难以明确，更无法在实际外包运行中落实问责机制，从而使得政府部门在外包中无法将公众利益作为办事的第一准则，即此时导致政府失责现象频发。

（四）行政人员伦理道德意识浅薄

很多进入工作岗位的行政人员的责任意识和道德修养十分淡薄，并且对于公共服务外包这一领域的内容缺乏深刻的理解，难以承担外包过程中自身责任，从而导致政府责任的严重缺失。第一，缺乏责任意识。在公共服务外包过程中，政府作为承担责任的主体，其权利的行使必须维护公众的利益，所以，行政人员作为政府权利行使的主体更应维护公众利益。但在公共服务外包的今天，大部分行政人员无法深刻地意识到自身承担的责任，而是认为既然将公共服务承包出去，政府就不再对其生产和供给的过程承担责任，这直接反映在政府人员行政效率低下，工作态度消极，从而导致整个外包过程丧失原有的效力。第二，伦理道德观念淡薄。在现实的公共服务外包的过程中，行政人员的伦理道德观念淡薄已经成为行政领域最显著的问题之一，公务员对自身素质，包括专业素质、职业素质以及道德素质的要求降低直接致使政府责任缺失，甚至损害公众的合法利益的获取。

三、政府失责问题的解决路径

（一）政府明确自身责任，推动市场作用

政府要转变责任意识，做好角色定位。深刻认识到公共服务不是一种负担，公共服务合同外包过程中政府引入市场机制，以此希望能够充分发挥市场的灵活性和高效性，这种合同外包的引入并不意味着政府公共服务职能的弱化，政府服务责任的消失，政府仍承担着公共产品供给的相应责任，通过与私人部门配合，调整与市场的关系，利用市场的竞争机制，从而改善公众所需要的公共服务的品质。政府要立足于为公众提供更优质和更高效的公共产品，以公众的需求和利益为根本出发点，并在合同外包的过程中树立起“小政府，大社会”的理念意识，逐步减少政府对于市场的直接干预，充分推动和利用社会和市场的竞争机制，实现公众利益的最大化和最优化目标。

（二）加强法制建设，健全相关法律法规

政府应加强法制建设，健全公共服务外包相关的法律法规。首先，政府可以积极梳理现有的法律法规及相应政策措施等，为公共服务外包过程制定统一的法律框架和制度规范。进而，构建一套能够全面覆盖公共服务外包全过程的法律法规，以此保证外包的每一环节每一进程都能够有法可依，同时政府也能够明确的依据法律的具体要求对于外包过程进行有效的全过程监管。另外，在法律制定方面，针对于政府的具体责任也要进行规范，明确政府、公共服务外包承包者，社会公众的权利和义务，以此来保证公共服务外包过程的公平性、透明性和规范性，从而实现政府责任的有效运作。

（三）协调主体间关系，促进供给主体多元化

政府在公共服务提供方面之所以引进市场在于市场竞争机制存在的合理性，只有在大量优质的供给主体之间形成充分的竞争，公共服务外包才能发挥其应有的效果。在多元化主体参与公共服务提供时，政府肩负着为公民提供高质量公共服务的公共责任，保障公民具有享受公共服务的权利以及保证享受权利的平等性，并且必须满足公民对各种公共服务提供方式的了解以及公民对公共服务的多元化需求的选择权。依据责任政府理论来看，政府必须要协调和确保多元主体公共服务供给目标的公共性，从而能够与政府一同承担公共责任，对公民利益负责。

（四）强化政府职能，完善监管问责机制

政府部门和行政人员必须彻底转变传统的政府观念。在当前我国政府职能转变的视角下，立足于服务型政府的要求，不断推进公共服务外包改革。首先，行政人员必须从思想上认识到公共服务外包制度的合理性，它是政府职能转变和行政手段改革的一大措施，能够实现公共服务的高效率和高質量，优化政府的治理结构以及维护社会的和谐稳定具有重要的意义。“全能政府”这种理念不符合当前社会的需要，政府应当重新框定政府与市场、政府与社会的新型关系，减少直接干预的领域，以切实转变政府执政理念和政府职能。在增强政府公共服务能力的同时，要更加注重对社会公众需求的回应性，要建立畅通的公众利益诉求表达与反馈机制。另外，政府作为公众的代理人，是公众利益的代表者和维护者，有责任对公共服务外包的全过程进行高效监督和严格评估。其包含两个层次的要求，一是内部监督机制，二是对外部服务承包商的评估，从而切实实现公共服务生产和供给的高效高质。

（五）倡导职业伦理，保证组织清廉行政

行政人员必须坚守职业道德，保证清廉行政。作为政府的代言人，其行政行为在一定程度上显示政府部门的行政态度。行政人员拥有“理性人”和“经济人”两面性，公共服务外包在引入市场化后，与承包商沟通过程中难免会产生利益博弈的过程，腐败问题的出现不难理解。加强行政人员的职业伦理教育，促进公务员个体明确认识到党纪党规的深刻性，法规规范的严肃性，在思想上进行澄清，避免公共服务外包过程中中的利益诱惑和权力寻租，保证组织清廉行政，实现政府责任。

参考文献

[1] 陈薇.政府工服务外包：问题及对策[J].兰州学刊，2005 （3）.

[2] 杨桦，刘权.政府公共服务外包.价值、风险及面临的挑战与机遇[J].学术研究，2011（4）.

[3] 郑旭辉.政府公共服务委托外包的风险及其规制[J].中南大学学报（社会科学版），2013（3）.

[4] 刘昕.政府公共就业服务外包体系.制度设计与经验启示[J].江海学刊，2008（3）.

[5] 邰鹏峰.政府购买公共服务的评估困境破解——基于内地评估实践的研究[J].学习与实践，2013（8）.