铁路企业基层党组织贯彻执行民主集中制存在问题及对策研究

陈永梅

民主集中制是中国共产党的根本组织制度和领导制度，也是群众路线在党的生活中的具体运用，是正确规范党内政治生活、处理党内关系的基本准则和具体制度。

新时代铁路基层党组织如何贯彻落实好民主集中制，是摆在我们面前的重大时代课题。笔者围绕“局属单位党组织贯彻执行民主集中制情况”进行了专题调研，通过问卷调查、座谈、访谈，并结合集团公司对局属单位的日常检查、督查以及集团公司纪委纪律审查方面通报的问题，形成本论文。

一、铁路企业基层党组织贯彻执行民主集中制存在的问题

在调研和问卷调查时，我们发现铁路基层党组织在贯彻执行民主集中制方面依然存在一些问题，主要有以下几个方面。

（一）一些党员干部对贯彻执行民主集中制思想认识上不到位

（1）不少局属单位的党员领导干部，特别是一些党政主要领导认为，民主集中制只适用于政治领域，不适用于经济领域，铁路是企业，企业应该效率优先，如果在一些行政决策和经营管理决策过程中也过分强调民主，就会影响决策的时效性。因此有的领导干部经常以时间紧为由“先斩后奏”，先决策后按决策程序的要求补齐相关手续，违反决策制度，甚至回避集体决策。

（2）少数领导认为，民主集中制中的民主只是形式，“集中才是实质”，从而忽视甚至“漠视”民主的基础性作用。有的领导干部，特别是副职，总是揣摩主要领导的“想法”、关注主要领导以前的“说法”和“做法”（俗称官场“三大法”），要他表态时不明确表态，待主要领导表过态后，就顺从、附和主要领导的意见，导致“一把手”说了算的无原则的“一团和气”现象。

（3）局属单位车间党政干部民主集中制意识淡薄。在调研中，发现不少车间党员干部认为基层没有多少大事要事，一般的决策没有必要发扬民主，即便有点“大事”，也因嫌麻烦不愿民主，用个人决策代替集体决策，该召开会议（如支委会）集体研究的不召开会议集体研究，最后只把民主集中制落实在“台帐”上，认为只要上级检查台帐没问题就行。

（二）一些单位贯彻执行民主集中制时在实践上存在偏差

少数领导干部不懂得民主集中制的具体规定和要求，不了解决策程序，不懂得决策方法，导致民主集中制的决策中出现各种各样的问题。

（1）决策的内容、决策的形式与召开的会议不匹配。有的单位涉及党群工作的议题不提交党委会讨论，而是用党政联席会或政工例会代替。有的单位党政联席会议，如研究大学生定职定级事宜、拟提交职代会审议的重要事项等都全部由行政主要负责人主持。有的单位非党委委员的班子成员参加党委会，甚至参加投票表决。

（2）决策的程序不规范。有的单位党委会研究春运立功竞赛表彰事项，8名委员只有4人到会，参会人数不合格也照常进行决策。有的单位涉及领导干部的亲属任免问题，当事人不仅没有进行回避，甚至参与表决投票。有的单位没有执行“一事一动议”的原则，如某局属单位将研究重要人事任免、发展党员等多个议题填入一张《议案报告表》，还时常存在临时动议的现象。有的单位对议题调研论证不充分，存在走过场现象，如某局属单位召开党委会讨论增补副段长为段党委委员事项，会前未按照规定广泛征求基层党支部和广大党员的意见;有的单位议题的内容会前与班子成员的沟通不充分;有的单位的议题该票决的没有票决，该签署意见的没有签署意见，集体讨论不充分、不严谨。诸如此类，不一而足。

（3）个别单位对贯彻执行民主集中制制度存在变通行为。如有的单位将一些本来属于“三重一大”的资金使用，本应该提交会议集体研究决策的事项不上会，而是采取“化整为零”的方式，通过分拆，变成几个项目缩小资金规模来回避集体决策，直接由主要领导“拍板”执行。再如，有少数单位在“三重一大”事项决策实施细则中，没有真正界定“重”在何处，“大”到多少，实施细则中的界限、职责依然不清，导致决策时“溜边滑界”。

（三）个别单位的政治生态不正常，班子缺乏整体合力

（1）个别单位党政主要领导习惯于把集体决策前的沟通理解为“打招呼”，取得支持，而不是从完善方案、科学决策的角度去认真听取意见，事前沟通缺少征求意见的诚意。个别班子副职，为了不得罪正职，随波逐流，顺着党政正职的意思表态，不敢或不愿意袒露自己的观点。

（2）“四个服从”演变为“四个听从”。有的单位民主形同虚设，如选拔任用干部、工程发包等敏感问题，虽然也提交党委会或党政联席会进行讨论，但实际上党政主要领导在会前就已定好调子，民主表决也变成了走过场，最后形成了党政主要领导的“一家之言”和“一锤定音”，变成了委员听从书记、副职听从正职，行政问题上党委书记听从行政一把手，党务工作上行政一把手听从党委书记。

（3）“一把手”变成“一霸手”。近年来，我们在查阅集团公司纪委查处的违纪违法党员干部中，某局属单位的行政一把手，平时在单位说一不二，经常违规进行工程招投标，授意下面的科室、车间设置小金库，党委书记竟然也不加制止，还跟着签字拿钱，其他班子成员也随波逐流，政治生态遭到严重破坏，后来该单位被集团公司纪委严肃问责，行政一把手和几个副职被追刑责，领导班子基本上被“一锅端”。

（四）监督、约束机制不完善

（1）上级监督力度不大。对于局属各单位执行“三重一大”事項集体决策情况及存在问题，集团公司层面由于受时间和空间的限制，无法及时了解和掌握局属单位“三重一大”事项的决策情况，很难实施有效监督。一些单位把会议记录、台帐等做得很好，检查时难以发现问题，很难对相关人员进行考核。

（2）同级监督形同虚设。由于局属单位的话语权、财权主要掌握在同级党政“一把手”特别是行政“一把手”手中，同级纪委缺乏独立性和权威性，监督者受被监督者领导;班子成员因政治、经济利益受制于“一把手”，不敢进行监督，从而使同级监督流于形式。

（3）群众监督落实困难。职工群众对领导班子和“一把手”的信息知之甚少，无法进行有效监督。

二、产生问题的原因分析

上述存在的典型问题，究其原因，主要有以下几点。

（一）放松了对政治理论的学习，理想信念滑坡甚至丧失

不少领导干部不认真参加党内活动，不按要求学习党的大政方针和政治理论，久而久之，党的意识和宗旨意识淡薄，理想信念滑坡。更有极个别党政正职，把个人凌驾于组织之上，“四个意识”个个皆无，“七个有之”样样占有，在党不言党，在党不护党，甚至破坏党的团结统一，无视党的政治纪律和政治规矩，漠视甚至排斥民主集中制。

（二）民主集中制理论学习不到位

少数领导干部不认真学习民主集中制理论和相关文件，在我们的调研中，竟然发现个别副职领导干部连“党委会”、“党政联席会”、“段长（总经理）办公会”等会议的性质、职能都分不清楚，他们不懂得民主集中制的具体规定和要求，不了解决策程序，不懂得决策方法，导致贯彻执行民主集中制时行动上产生偏差。

（三）民主集中制细化规定还不够具体

民主集中制是一个基本制度，是总原则，遇到具体决策必须有实施细则。如从铁路总公司到各集团公司，都制定了关于“三重一大”决策的实施办法，对局属单位也出台了指导性的意见，但一些局属单位尚没有制定适合本单位的实施细则，有的单位即便是制定了“三重一大”决策事项的实施细则，也只是对上级文件的翻版和“拷贝”，对本单位“三重一大”决策的“重”和“大”依然界定不够清晰、缺乏具体细化量化指标，这样的細则执行中依然弹性较大、难以操作把握，难免导致执行时出现错误和偏差。

（四）民主集中制实施环节抓得不够实

民主集中制实施制度的不完善给隐性的“授意”留下空间，使集中指导下的民主有时变为“上级”或“领导”授意指导下的民主，进而民主基础难以反映真实民意。有关决策征求群众意见建议时，范围界定不科学，方式方法简单、不广泛、不充分，造成集中决策先天不足。领导班子成员间关系界定不够清。一方面致使集体领导、集体决策中过分强调成员的民主，造成议而不决;另一方面，班子成员的职级差别，易被片面理解为上下级关系、领导与被领导关系，出现正职言出，副职随声附和、难于充分发表意见的情况，集体领导、集体决策有时变为实质上的副职集体顺从正职。全程抓落实不够有力。集体决策实施时责任不清晰、时限不明确，实施过程缺乏检查监督，实施结果考核不实。单位党组织的这些情况，致使彻落实民主集中制质量不高，出现形式主义、虎头蛇尾。过程连接始终，忽视实施环节，就可能导致终果折扣甚至有始无终。

三、完善和落实民主集中制的对策与建议

（一）加强对党的民主集中制的宣传教育，提高民主集中制的认识和意识

一是要继续加强对领导干部的宗旨意识教育。教育和引导领导干部牢固树立“权为民所用”的思想。只有真正做到想群众之所想，急群众之所急，才能自觉地贯彻执行民主集中制。通过理论学习、党内生活会、党校培训等形式，强化领导干部的民主意识、民主观念和民主作风。二是要重点加强对“一把手”的教育。民主集中制贯彻和执行中存在的不民主、个人专断等问题，往往和“一把手”的“示范”作用有很大关系。在领导班子内部必须切实贯彻人人平等原则，处理好集体领导和个人分工负责之间的关系，对于会议议定的事项，个人可以保留意见，但必须执行和服从，即使是“第一责任人”也不能例外，重大问题不得擅自作出决定。三是要强化党员干部的纪律意识。民主集中制不仅是我党的组织原则和领导原则，而且是重要的政治纪律和组织纪律，要维护纪律的严肃性，保证民主集中制正确贯彻。加强对党员干部的思想教育，促使党员干部熟练掌握民主集中制理论知识和操作规范，养成自觉贯彻执行民主集中制的良好习惯。

（二）不断健全和完善执行民主集中制的相关制度。尤其是量化程序流程，细化内容，提高操作性。既能公平、公正、公开地执行，又不至于繁琐

（1）要建立牢不可破的权力制约制度。笼子越严密结实，权力出笼的概率就越小。围绕限定权力范围、厘定权力界限、减少自由裁量、规范权力运行建立健全制度，使权力授予、行使、监督全过程和各环节都有制度规范，形成用制度管权、按制度办事、靠制度管人的有效机制。在决定问题时，必须切实遵从“多数决定”原则，处理好民主与集中的关系。对落实集体的决定，正职要负主要责任，副职要负分管责任，只有责任落实到人，才能真正执行好民主集中制。

（2）要设计成文系统的民主决策程序。每项制度规定都要明确具体，压缩弹性空间，增强刚性制约。如严格按照“三重一大”的要求，规范决策具体内容，明确哪些重大问题应提交哪些会议集体讨论决定;规范议题的确定方式，明确规定哪方面工作范围内的重大问题由谁提出，向谁提出，避免某个领导随意提出问题和确定议题。对确定的议题要预告与会人员，防止会上仓促表态，影响决策质量。

（3）要形成公开透明的权力运行规则。深入推进党务、政务等各项公开，不断扩大公开领域、内容和范围，凡是职工群众普遍关注、涉及职工群众切身利益的事项，都要做到及时公开，防止“暗箱操作”，让违规行为“无处藏身”，提高权力运行的透明度。

（三）加大监督力度，建立健全约束机制

我们认为对基层党组织落实民主集中制关键在于监督，监督是保证。党内监督在本质上也是对权力的约束。特别是要突出对党政“一把手”坚持民主集中制原则的考核监督。（1）加大上级监督。上级党委、纪委要把对基层党组织贯彻执行民主集中制的监督指导纳入日常工作重要内容，完善监督机制，形成对基层党组织制度性、常态化监督。（2）强化组织内部监督。班子成员要主动养成民主作风，正视党内关系，以强烈的责任感开展监督，以宽阔的胸襟接受监督。要坚持贯彻制度面前人人平等的原则，对于违反民主集中制的任何“犯规”行为，都要依据制度和党纪予以批评教育和惩处，不允许出现任何违反民主集中制的“特殊人物”。（3）扩大党内外监督渠道。认真落实述职述学述廉、双重组织生活会、民主评议等制度，使职工群众能够主动、方便地提出批评和建议，提高民主监督质量，保证民主集中制正确执行。（4）着力建立健全网上监督举报平台。依托基层站段微信工作平台努力拓宽监督渠道，使线上渠道与线下渠道结合起来，打造高效立体的监督体系。