浅议深化机构和行政体制改革

胡婷

【摘 要】 本文根据十九大报告中对行政体制改革的新提法、新部署进行分析，指出了我国深化机构和行政体制改革的重要意义；梳理了我国机构与行政体制改革的历史进程；从不同方面就如何统筹推进机构与行政体制改革提出我国今后行政体制改革的方向和任务：从党政军群团到事业单位层面，从中央机构到地方机构层面，从制度化到法定化要求，从机构改革到职能转变要求。

【关键词】 行政体制改革；机构改革；职能转变

1978年召开的党的十一届三中全会，开启了我国改革开放的伟大征程。今年是十九大的开局之年，也是改革开放40周年。这40年来，国际形势风云变幻，国内发展波澜壮阔，在中国共产党的领导下，我国改革在各个领域全面发展不断深化，取得了举世瞩目的成就，而作为政治体制重要组成部分的行政体制改革也在持续推进，逐步深入，从政府职能转变、组织结构优化，行政区划调整，管理方式创新，管理流程再造到行政权力制约，行政队伍建设，各方面各环节改革举措接连不断，改革亮点纷呈，为社会主义现代化建设提供了体制保障，也促进了其他相关领域改革的深化。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，在总结近40年改革开放经验的基础上，科学把握当今国内外的发展趋势，直面深层次矛盾和问题，以巨大的政治勇气和智慧全面深化改革，把我国改革大业推向一个新阶段，新境界。去年召开的十九大明确指出，经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。适应新的历史方位要求，报告就深化机构和行政体制改革作出了总体部署。要深入学习领会党的十九大精神，从全局和长远的高度充分认识改革的重要意义，准确把握中央改革目标要求，才能切实把改革任务贯彻好落实好。

一、深刻理解我国深化机构和行政体制改革的重要意义

1、坚持和发展中国特色社会主义的必然要求

国家行政体制是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是全面深化改革的主要内容，行政体制作为上层建筑，需要与生产力的进步、经济基础的变化相适应。改革开放40年来，我们党不断探索行政体制创新，使机构设置、职能配置方面改革层层推进，逐步建立起具有中国特色的行政体系。而现在，中国特色社会主义已经进入了新时代，国家的发展进入了新征程，改革的任务更加艰巨，对行政体制改革提出了新的要求，必须与新时代中国特色社会主义发展的要求相适应。

2、加強党的长期执政能力建设的必然要求

习近平总书记反复强调，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”。实践证明，党的领导是中国各项事业走向胜利的法宝，党的长期执政能力，体现了新时代党的使命与担当。加强党的长期执政能力建设，就要求从机构设置与职能配置上做好党的全面领导的制度保障。坚持和加强党对一切工作的领导，是体现党的长期执政能力建设的基本要求，也是深化机构和深化体制改革的重要准则。

3、实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求

国家治理体系和治理能力的现代化集中体现了一个国家的制度和制度执行能力的优劣。实现国家治理体系和治理能力的现代化，就是使国家实现科学有效的治理格局，使多元主体能有序参与治理，优化各领域的体制机制安排，深化机构和行政体制改革就是要科学解决当前的机构设置和职能配置与国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应的问题，解除当前的机构设置和职能配置存在的障碍和弊端，改革机构设置，优化职能配置，为国家“善治”的实现提供制度基础。

4、实现中华民族伟大复兴的必然要求

实现中华民族伟大复兴，是中华民族几代人的夙愿。要实现中国梦，首先需要实现行政管理和政府治理的现代化，但我国现行的机构与行政体制，与新时代新要求还有一定差距，只有加快构建适应新时代新任务要求的机构和行政体制改革基本框架，形成合理的机构设置，优化的职能配置、科学的权责结构才能更好地统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局、实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦。

二、我国机构与行政体制改革的历史进程回顾

改革开放40年所取得的辉煌成绩，充分证明了中国特色社会主义道路的正确性与科学性，在这40年里，行政体制改革同样取得了巨大成就。回顾和总结中国行政体制改革的伟大历程和宝贵经验，对我们理解新时期深化改革新部署具有重要意义。

第一个阶段，从1978年党的十一届三中全会召开到1992年党的十四大召开之前，主要是冲破高度集中的计划经济体制和行政管理模式，对完善中国特色社会主义行政体制进行积极探索。改革开放之前，我国实行高度集中的计划经济体制和行政管理模式，国家统得多，管得死，使广大企业和干部群众的积极性和主动性受到抑制。在改革开放之后，中央非常重视行政体制改革与创新问题，采取了一系列改革措施，包括精简机构、人员，取消领导干部终身制，调整经济管理部门，首次实行“三定”新思路，提出“转变政府职能是机构改革的关键”的命题。通过这一阶段的改革，初步摆脱了与高度集中的计划经济体制相适应的行政管理模式的羁绊，激发了经济社会活力，促进了社会生产力的解放和发展。

第二个阶段从1992年党的十四大召开到2012年党的十八大召开之前。党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标，随着经济体制改革的加快推进，行政管理体制改革也随之向适应建立社会主义市场经济体制的要求加快转变。值得一提的是党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确了深化行政管理体制改革的指导思想、基本原则和总体目标，提出了到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的改革目标。不过，这几次机构改革主要集中在政府直属部门层面，以职能优化、精简机构为主要改革方向，对内设机构没有涉及，这使得各个政府部门呈现雷同的机构设置，难以适应经济社会发展的需求。

第三阶段行政体制改革的主要任务是推进“放管服”改革，行政体制改革逐步向纵深推进。十八届二中全会中提出“转变政府职能是深化行政体制改革的核心”，十八届四中全会中提出“全面深化改革的总目标是发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力。”充分说明以习近平同志为核心的党中央对深化行政体制改革提出了明确要求。

经过近40年的不懈努力，中国行政体制改革取得了重大进展，成绩也是举世瞩目的，比如摒弃了高度集中的计划经济体制和行政管理模式，基本建立了与发展社会主义市场经济相适应的行政管理体制，转变政府职能取得实质性进展，政府组织结构不断优化，依法行政全面推进，行政管理方式创新取得重要进展，政府自身建设不断加强等，所有这些都是为建立和完善中国特色社会主义行政管理体制奠定了重要基础。

三、以十九大精神为指导，统筹推进机构与行政体制改革

十九大报告对深化机构和行政体制改革重点领域和关键环节作了部署，充分体现出党中央对深化机构和行政体制改革部署的全局性和统筹性。机构改革作为行政体制改革的核心部分，它的实质就是为了适应社会政治经济发展的需要而对党政机关的管理体制、职能配置、机构设置、人员配备以及这些机构人员的组合方式、运行机制所作的调整和变革。李克强总理曾经说过，机构改革是政府内部权力的优化配置，转变职能则是厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系，因此可以看出机构改革是“先手棋”，只有以机构改革带动职能转变才能推动政府管理创新，继而深化行政体制改革。但是我国机构改革仍然面临着未能有效克服机构改革后的反弹，顶层设计缺失，制度建设不足，职能定位不准，权力边界模糊等问题，而这些存在的问题与我国当前新时代新任务提出的新要求，同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不能完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不能完全适应。因此我们要以十九大报告内容为指导，统筹推进我国机构与行政体制改革。

1、从党政军群团到事业单位层面

以往我们进行机构改革，主要是政府内部机构改革，包括政府组织结构的行政层级、行政区划、机构设置，但是这次十九大报告中提到改革不仅仅针对政府机构，还包括党委部门，人大，政协，法院、检察院、人民团体，党和国家各类机构，因为这些机构同样存在机构设置不科学、不合理、职责关系不顺等问题。因此应与政府机构改革统一谋划、同步部署、同步推进，形成适应全面深化改革和发展要求的党政群团机构新格局。

事业单位是政府履行职能的重要支撑和政府提供公共服务的主要载体，党政机构改革要与事业单位改革统筹推进。要按分类推进事业单位改革的要求，对承担行政职能的事业单位，按政事分开原则逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；从事生产经营活动的事业单位，逐步转为企业或撤销。承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的公益一类事业单位，要强化公益性质，不得从事经营活动，其宗旨、业务范围和服务规范由国家确定；承担高教、非營利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的公益二类事业单位，按国家确定的公益目标和相关标准开展活动，在确保公益目标的前提下，可依法提供与主业相关的服务，收益使用按国家有关规定执行；其中，尤其要实行政事分开，理顺政府与事业单位的关系，行政主管部门要积极探索管办分离的有效实现形式。

2、从中央机构到地方机构层面

在中央层面，目前国家仍然在推行大部制改革，大部门制以合理、充分的精简机构、减少层级相结合来配合政府职能转换，形成使政府“更好发挥作用”的制度建设，可显著降低行政成本、提升行政效率，从而提升政府公信力与合法性，增进公共利益的最大化。大部制也是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。但是回顾之前两届大部制改革，主要合并的是具有综合管理职能的内设机构，对其他职能部门却很少涉及，这也使一些政府机构在合并以后仍然“一套人马，两张牌子”，无法真正打通“最后一公里”。因此大部门制改革还有一定空间，重点要厘清部门间权责关系，部门间的协调依然重要。

在地方层面，以往政府机构改革过分强调“职责同构”，就是上级机构有哪些部门，下级机构也得“照抄”，这就削弱了机构本身的灵活性和变通性。现在提出在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，将有利于进一步理顺党政关系和上下级关系，给了地方政府更多的发挥空间。

3、从制度化到法定化要求

机构编制是中国特色的执政资源，是行政管理的重要工具，但是当前编制改革存在严格控编与地方及部门利益需求之间的矛盾、机构编制管理规范化要求与现行管理模式的矛盾、县级编制部门力量薄弱与部门职责繁重的矛盾。因此改革中要转变思维，转变方式，统筹使用各类编制、调整优化编制结构，并且尽快制定、修改有关机构设置和编制管理法律法规，完善国家机构组织法特别是完善行政组织法，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度。

4、从机构改革到职能转变要求

转变政府职能是行政体制改革的核心内容，从历次改革的主题可以看出无论是“下放经济管理权，扩大企业自主权”还是“简政放权”再到“推进放管服改革”都始终围绕着职能转变这个中心。目前职能转变的改革路径主要集中在：一是深化简政放权，实现“精简化”“一体化”“标准化”“网络化”“公开化”。二是创新监管方式，不断加强事中事后监管。三是优化政务环境和政府服务，大力推行“互联网+政务服务”。四是赋予省级及以下政府更多自主权。政府在对市场和社会放权的同时，还要注重行政体系内部中央向地方放权、省级向市县和基层放权。

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【作者简介】

胡 婷（1983.7—）女，汉族，新疆乌鲁木齐人，硕士研究生，中共新疆维吾尔自治区委员会党校讲师，研究方向：公共行政，应急管理.