“一站式”服务法治化研究——以苏州工业园区一站式服务中心为例

(苏州大学 江苏 苏州 215000)

一、引言

“一站式”服务是指办事人员到办事大厅后，只需接触单一的办事窗口，通过一定的程序，提交相应的材料，就可以办结他们所需要的所有事情，不必在不同的职能部门之间来回奔波。法治化是指努力实现法律主治(rule of law)的过程，是指法律价值内化为国家和社会系统之普遍信仰、外化为国家社会自觉行动规则的状态和结果，是过程和结果的统一。①“一站式”服务法治化是把一站式服务纳入到法律的框架中，实现一站式服务的规则之治，它要求一站式服务有相关法律法规、规章制度的保障，中心能够依法行政，即一站式服务中心应当依法设立、运行、全面监督、承担法律责任，最终实现一站式服务主体有法律支撑、服务内容规范、服务机制健全、服务监督体系完善的目标，将一站式服务纳入制度化、规范化、程序化的轨道。

现有关于一站式服务中心的学术成果大多从法律定位、管理体制、运作机制、技术支撑等角度进行研究，然而很少从法治化角度对一站式服务中心进行专门研究。因此，本研究以苏州工业园区一站式服务中心为例，对一站式服务中心进行实地的走访和观察，并亲自体验一站式服务，与办事人员和工作人员交流，在发现其服务存在问题的情况下，仔细研读党和政府的相关文件，在全面推进依法治国、建设法治政府的时代背景下，最终选取法治化的角度进行深入研究，深入思考其成因，并提出相应的对策，以期促使一站式服务逐渐步入法治化的轨道。

二、苏州工业园区一站式服务法治化存在的问题

我国《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》要求构建系统完备、科学规范、运行有效的依法行政制度体系，使政府管理各方面制度更加成熟更加定型，特别要完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。据此，下面将从服务主体、服务内容、服务机制、服务监督体系四个方面去论述苏州工业园区一站式服务法治化存在的问题。

(一)服务主体缺乏法律支撑

我国现有的法律并没有对一站式服务中心作出相应的规定，苏州工业园区一站式服务中心确实是在中共苏州工业园区工作委员会、苏州工业园区管理委员会联合下发的的一份红头文件——《关于建立苏州工业园区一站式服务中心的通知》的基础上设立的，并没有相关法律法规对其设立作出相关规定，而这种文件效力等级低，范围也仅局限于苏州工业园区，一站式服务中心的性质、职能、工作机制等缺乏应有的法律保障。中心的工作力度和运转好坏很大程度上取决于领导的重视程度和工作人员的工作态度，基本处于“人治”状态，这样就非常不利于中心长期稳定发展。行政审批服务的主体应该是行政机关、法律法规授权的组织、规章委托的组织，而不是其他自然人、法人和组织。因此，一站式服务中心作为服务主体缺乏法律支撑，其本身的合法性存在问题，这是导致一站式服务法治化不足的重要原因。

(二)服务内容仍不规范

那么关于一站式服务的内容呢？也只能找到相关的文件指示，并没有法律法规的相关规定。2002年，苏州工业园区管委会下发《关于加强苏州工业园区“一站式”服务的实施意见》，将管委会现有的17个行政审批事项、54个核准备案事项保留为9项审批事项、25项核准备案事项、8项转报审批事项。2005年，园区管委会重新修订和颁发《苏州工业园区政府机构社会服务承诺》制度，内容包括许可和办理事项项，还对承办部门、办事时限和违诺责任都作出了明确规定。2007年，一站式服务中心借园区管委会东迁的机会而独立出来，扩大业务窗口，在此之后，中心每年都会在原有的职能基础上增加业务授权，不断扩大业务审批范围。从以上过程可以看出，中心的服务内容的增减是根据一纸文件要求，对于什么服务内容应该进入中心，而什么服务内容不应该进入中心，有多少服务项目是落实相关政策意见而进入中心，有多少是关注民生为民办实事而进入中心，这些没有进行科学合法的论证研究，因此其服务内容仍不规范。

(三)服务机制仍不健全

在园区一站式服务中心的调研中，发现中心服务机制存在以下问题：一、中心有流程操作示意软件，但是多次点击不灵敏，不方便办事人员操作；二、办事人员排号后向公安窗口的工作人员询问研究生考入苏州迁户口的事情，结果回答“不清楚”，也未告知应当向谁咨询或者到何处办理，没有依法履行首问负责制和一次性告知制；三、用取号机取号，但工作人员推迟叫号导致取号后等候时间过长；四、志愿服务台有人在玩手机，不利于办事人员进行初步的咨询服务；五、打电话进行咨询无人应答……类似的小问题可能还有许多，除了工作人员本身素质的原因之外，也反映出中心服务机制仍不健全，不仅核心制度上缺乏统一规范，而且在日常工作制度上也有待完善。

(四)服务监督体系仍不完善

经过实地调研和访谈，虽然中心存在内部监督和外部监督机制，但是中心服务监督体系仍存在以下问题：一、有些地方没有意见箱，有些地方虽然有意见箱，但是放在值班窗口旁边，不方便群众投诉意见；二、临近下班时间，有多人擅离岗位，甚至有些部门的服务窗口空无一人，也无人进行监管；三、部分工作人员没有工号上岗，没有严格遵守工作纪律，并且一旦出了问题也不利于办事人员进行投诉；四、不是所有收费服务项目价格和收费依据全都公开，不利于办事人员进行监督；五、大厅内没有安装电子监控设施，不利于对工作人员的上下班迟到早退现象进行监督，不能清楚地发现查明工作中出现的失误和纠纷等情况；六、中心内部虽然会对个窗口工作人员日常工作进行监督，但是毕竟入驻部门工作人员人事关系和工资待遇都保留在原单位，导致内部监督十分无力，而外部的社会监督虽然存在，但也只是搜集办事群众对一站式服务的意见和建议，并没有针对性作出相应改进，公众参与机制没有真正的建立健全。“绝对的权力导致绝对的腐败”②，“人不是天使，因此需要政府；而统治政府的不是天使，因此需要分权与制衡”③，这些名言无不传达出对权力进行监督制约的必要性。因此，中心虽然有很多监督，但是有些监督流于形式，服务监督体系仍不完善，有待改进。

三、苏州工业园区一站式服务法治化问题的成因分析

(一)相关法律支持不到位

根据《行政许可法》第二十五条规定，一站式服务中心是：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”④的规定而设置的，但是《行政许可法》没有对一站式服务中心的属性和法律地位进行具体的规定。现实中一站式服务中心的运作和管理是根据《行政许可法》第二十六条的规定：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。”⑤因此，一站式服务中心不是一个法定部门,而只是联合办理某种事的一种机制，法律对是否应成立一个新的机构没有明确规定。概括来说，《行政许可法》对一站式服务中心没有给予明确法律定位的主要体现在：一是没有明确规定，在什么行政级别以上的政府有权设立行政服务中心；二是立法中没有对联合办公机构的属性、设立的程序、内部管理的范围、监督机构的设置与权限做出明确规定；三是没有明确行政服务中心要以何种形式公开政务的内容；四是没有明确将派出单位和联合办公机构的职权划分清楚，以减少两种权力的冲突。⑥从《行政许可法》找不到一站式服务中心设立的相关法律依据，因此苏州工业园区一站式服务中心也只能在一纸红头文件下设立，相关法律支持不到位也给中心后续工作的开展也带来了很多麻烦，致使中心一站式服务法治化先天存在不足。

(二)部门与个人利益的驱动

在实践中，虽然我国行政审批的初衷是行政执法部门对行政相对人行为合法性、真实性进行审查、认可，但是由于行政审批具有一定的自由裁量权，这些行政审批环节也为某些政府部门谋取利益制造了机会，并且有些职能部门里的工作人员的薪酬、奖金、福利待遇和所在部门能够获得的部门利益挂钩。考虑到一站式服务中心的设立，不仅要求对职能部门进行空间上的重组，而且进行职能上的重组。空间的重组会有阻碍，部门不愿意进驻中心，因为害怕对人员、信息、财政等资源的控制权力，不愿意将自身的审批或服务项目授权给中心办理，或者出现“挑肥拣瘦”的现象——把有钱可赚的项目留下，把无钱可赚的项目让出；而职能上的重组则更加困难，毕竟涉及到部门与部门之间、部门内部科室之间的利益，相当复杂。这样由于部门和个人利益的存在，许多职能部门入驻不全面，人民银行、园区海关、外汇管理局等部门还未进入中心；或是虽然入驻但是授权不到位，有资料显示，中心占园区管委会总行政许可事项比例、总非许可事项比例分别为55%、12.7%，比例明显不高。因此，有些项目出现“明进暗不进”、“两头受理”、“体外循环”等一系列问题，一站式服务中心有沦为“收发室”的危险。当然要真正实现从“收发室”向“一站式服务中心”的转变，本质上就要求不断消除部门利益，而部门利益与个人利益密切相关，因此一站式服务中心的设立和完善要求各职能部门进行“自我剥夺”。那种只希望除去其他部门的部门利益而留下自身的部门利益的“双重人格”——“明文规定和政策应用于大多数人，而没有成文和很少谈及的效益和特权则属于拥有权力和政治性的统治者”⑦的做法，非常不利于我国一站式服务中心的发展。正如李克强总理在2014 年全国两会政府工作报告中曾经说过：“当前改革已进入攻坚期和深水区，必须紧紧依靠人民群众，以壮士断腕的决心、背水一战的气概，冲破思想观念的束缚，突破利益固化的藩篱，以经济体制改革为牵引，全面深化各领域改革。”⑧因此，一站式服务中心要想进一步发展，也必须打破部门和个人利益的樊笼。

(三)“责权利”匹配性差

一站式服务中心的“责权利”(责任、权力、利益)三个方面没能相互统一、协调，匹配性差。首先，在责任方面，中心无法对窗口工作人员进行有效监督，无法让窗口工作人员对其行为完全负责。正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”⑨因此需要对权力进行必要的监督以保障工作人会员切实负起责任。而我国实行“条块分割”的行政管理体制，有些垂直管理的部门坚持“条”大于“块”，例如工商、税务等部门，它们属于垂直管理机构，一旦出现问题，如果没有领导出面，中心很难对其实行有效监督和管理。其次，在权力方面，授权不足，且运作的独立性不强，容易受到原职能部门影响，窗口工作人员手中的权力并不大，有时对于一些难以自行处理的事项，还得将相关业务转移到原单位处理。最后，在利益方面，利益获得不足导致工作积极性不大。中心窗口工作人员受到原部门和中心的“双重管理”，一方面原单位掌握着窗口工作人员的福利待遇和职务升迁，他们非常依靠原单位，但是他们在中心的表现难以被原单位领导看到，这样就会影响到他们在原单位的评奖评优甚至晋升；另一方面，中心对窗口工作人员缺少相应的激励保障机制，这样就会极大地削弱工作人员的主动性与积极性，从而影响一站式服务的效率。“如果我们不同时给予一个组织中个体成员的价值和利益以足够的关注，那么，从长远的观点来看，这种试图控制人类行为的理性做法很可能会失败。”⑩好多时候不是没有相应的制度建设，而是制度如何落实到现实中去，这就涉及到人的问题，因此不能忽视人力资源的开发与利用，建立相应的激励保障机制，人的问题解决了，获得了应有的利益，工作人员积极主动的进行服务，才好解决其他问题。

(四)信息技术手段制约

中心存在的一些问题，比如说中心有流程操作示意软件但多次点击不灵敏；大厅内没有对服务窗口安装电子监控设施；在尝试登录苏州工业园区一站式服务中心官网(http://ossc.sipac.gov.cn/MainPage.jsp)时，结果有时网站出现错误，好多栏目无法打开，无法进行正常的上网操作；中心官网上栏目不太齐全，“政务公开”一览只有“部门介绍”、“部门职能”、“主要业务”、“联系我们”四项内容，并没有对实际的工作进行详细公开，缺少类似于“纪检监察”这一版块，不便于监督……这些小问题其实也是受到信息技术手段制约才发生的，中心信息化建设还不到位，提供一站式服务的硬件设施存在缺陷，而软件也有待完善。这可能和国内对于政务软件的开发处于起步阶段有关，而且中心毕竟需要投入一定的人员、金钱、时间来发展信息化建设，这对中心也是一大挑战。

四、强化苏州工业园区一站式服务法治化的对策

(一)明确中心法律地位

一站式服务主体缺乏法律支撑是造成一站式服务法治化不足的重要原因。因此，应当首先在法律上明确一站式服务中心的法律地位。建议可以从按以下顺序考虑：首先，一站式服务中心要想进一步发展，中央政府应该对各地一站式服务中心给予应有的关注和必要的支持。比如，国务院可以根据现实情况出台相关政策性文件指导一站式服务中心的发展。其次，地方可以进行试验性立法，可以以省级为单位制定政府规章。建议江苏省在借鉴其他省相关文件的基础之上，根据本省实际制定出相关法规性文件，就一站式服务中心的性质、职能、责任、服务机制、监督管理等内容作出明确的规定，各市县也可根据省政府文件要求，因地制宜，再制定相应的实施细则。再次，完善一站式服务中心的组织法与程序法，可以适时修订完善《行政许可法》、《行政组织法》、《行政程序法》、《行政监督法》等相关法律，更加规范一站式服务中心的运行。最后，在未来时机成熟时，颁布实施全国性的《一站式服务中心法》，使一站式服务中心真正实现有法可依，将一站式服务纳入法治化的轨道。

(二)加强人力资源管理

目前，作为事业单位的园区一站式服务中心，应根据相关法律法规制定完善的适用于中心所有工作人员的《园区一站式服务中心人力资源管理办法》来加强人力资源管理，办法应主要包括以下内容：人力资源获取、培训、绩效考核、薪酬管理、激励约束。

1.人力资源获取

2006年1月1日，原人事部发布了《事业单位公开招聘人员暂行规定》。所谓聘用制，是指事业单位与事业单位全体工作人员在公开平等、双向选择的原则下，通过签订具有法律效率的合同，确定用人单位与受聘者个人之间的契约关系，以确认聘用双方的责任、义务和权利。园区一站式服务中心只有四个处室人员和管理人员实行聘任制，窗口服务人员由原单位派驻，应该按照国家规定统一实行聘任制，录用后对其进行培训，从而有利于对人员进行统一管理，解决窗口工作人员“双重管理”的问题。

2.人力资源培训

中心应该根据经济社会发展的需要，根据单位实际工作的需要以及工作人员自身发展的需要，对人员进行有计划、有组织的培养、教育和训练活动。根据实际情况，进行岗前培训、在职培训、专门培训、晋升培训和转岗培训；培训方式可以分为学校培训、部门培训、单位培训、考察学习。

3.人力资源绩效考核

中心的绩效考核内容包括德、能、勤、绩四个方面，并根据工作人员具体工作内容的不同作出相应的调整。综合使用以下几种考核方法：关键绩效指标(KPI)、目标管理法(MBO)、平衡记分卡(BSC)、360度反馈、主管述职评价。实际中可以按以下方案实行：以平衡记分卡为基础，分解开发KPI体系，再通过目标管理办法加以有效落实；一般工作人员以直线主管评价为主，部门主管则以述职评价为主，并借鉴360度反馈方法，增强相关人员对绩效考核的参与。

4.人力资源薪酬管理

根据原人事部、财政部2006年6月联合发布的《事业单位工作人员收入分配制度按改革方案》和《事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法》，结合中心实际情况，中心的薪酬管理内容如下：一、建立岗位绩效工资制度，岗位绩效工资包含岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补助四部分；二、实行工资分类管理办法；三、实行工资正常调整机制；四、完善高层次人才和单位主要领导的分配激励约束机制；五、加强收入分配宏观调控，实行工资分类管理、分级支付；六、妥善处理新聘用人员工资待遇问题。

5.人力资源激励约束

事业单位人力资源的激励机制包括薪酬激励、考核激励、晋升激励和竞争激励；事业单位人力资源的约束机制主要是通过部门和行业规章制度、单位纪律、主管领导的监督和内部舆论发挥作用。首先，中心应将薪酬设计和激励约束结合起来，以业绩作为确定工资水平和奖励的依据；其次，中心建立以经济利益为基础的激励机制，同时辅以精神激励；再次，全员实行聘用制，建立能上能下、能进能出、岗变薪变的用人机制；最后，建立科学的业绩考核制度，日常考核和年度考核相结合，考核结果严格与职位晋升、奖励和薪酬水平挂钩。

(三)健全制度规范体系

园区一站式服务中心不仅要依据现有的法律、法规、规章、制度来运行，要做到依法行政，还要在借鉴国内外一站式服务中心良好发展的经验上，不断健全制度规范体系。可以考虑以下制度：一、首问负责制。咨询问题属于本岗位范畴的应当详细解答，并对解答结果负责；不属于本岗位范畴的，要告知服务对象应去的部门、部门位置等相关信息。二、受理责任制。受理申请事项时，工作人员应当进行文书受理登记，同时录入中心接办件网络管理系统，并向服务对象出具书面受理通知书。三、一次性告知制。工作人员应当向服务对象一次性告知与服务项目相关的环节、手续、费用等全部信息。四、限时办结制。对于能够办理的事项均应当公开承诺办结时限，并在承诺时限内办结，不得故意拖延。五、办事公开制。对以下内容进行公开：办事人员的相关信息和联系方式、工号等信息；窗口职权，执法主体，执法程序，执法监督等信息；办事程序，收费标准等办事信息。六、公众参与制。对于一些重大行政决策，比如哪些项目应该进入中心，除了遵从国家法律法规等相关规定，还应开展公众参与、专家论证、合法性审查，最后经集体讨论作出决定并通过各种手段公开讨论结果。七、立体监督网络制。根据《行政监督法》和中心《一站式服务中心监督考核制度》，以内部监督为主、外部监督为辅，通过制度监督和技术监督，形成立体监督网络制，并将监督结果与绩效考核、薪酬管理结合起来，最终将监督落实到实处。

(四)大力发展电子政府

电子政府是指政府有效利用现代信息和通讯技术，通过不同的信息服务设施(如电话、网络等)，对政府机关、企业、社会组织和公民，在其更方便的时间、地点及方式下，提供自动化的信息及其他服务，从而建构一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。应采取如下措施大力发展电子政府：健全相关法律；搞好软硬件建设；缩小“数字鸿沟”。

1.健全相关法律

要发展电子政府，首先要健全相关法律法规。一站式服务中心相应的电子政务行为缺乏法律法规的保障，如电子签名、电子审批等。因此，需要健全《电子政务法》、《电子政务技术法》、《电子公文法》、《电子政务信息安全法》等相关法律，将一站式服务中心的网络电子化服务纳入法治化的轨道。

2.搞好软硬件建设

一站式服务中心受到信息技术手段制约才发生许多问题，中心信息化建设还不到位，提供一站式服务的硬件设施存在缺陷，而软件也有待完善。因此，有必要搞好软硬件建设。首先，完善电子政务硬件系统，如将计算机这样的老旧电子设备更新换代，安装摄像头对工作人员的进行必要的监督；其次，搞好软件建设，如加强网站平台建设，完善园区一站式服务中心官网；最后，投入一定人力、物力、财力来保障电子政府软硬件建设。

3.缩小“数字鸿沟”

数字鸿沟是指在社会信息化进程中，弱势群体与强势群体在所占据的资源，如信息、基础设施等，和享受的权利方面的差距逐渐扩大，造成了新的社会不公现象。首先，开展信息化教育活动，让各阶层参与其中，努力缩小信息技术在不同群体之间的差距；其次，通过电视网络报刊杂志等媒介加大宣传，让更多的人了解电子政府的相关知识，提高电子政府实际的利用效率；最后，与时俱进，利用好微博、微信等新兴社会化媒体作为政务信息发布平台、互动交流平台、行为监督平台。

结语

“一站式”服务是地方政府推进行政体制改革的产物，它以集中办公、一站式服务、公开承诺、规范的办事程序以及公众意见反馈机制等特色区别于原来的政府管理模式，使政府管理变得规范化和人性化，它的出现必将对政府行政管理体制改革产生深远的影响，对服务型政府的建设发挥积极的作用。值得指出的是，关于一站式服务法治化问题的成因，相关法律支持不到位是导致一站式服务法治化不足的重要原因，要想明确中心的法律地位，绝非易事。本文只是根据苏州工业园区一站式服务中心的实际情况，提出一些可行性方案，希望通过这一个案分析，给一站式服务步入法治化轨道一些启迪，尽管对一站式服务法治化研究做出了一些努力，但也只是初步探索，未来如何实现真正的“一站式”服务，还受到诸多因素的影响，也有待进一步推进。

【注释】

① 黄建洪.中国开发区治理与地方政府体制改革研究[M].广州:广东人民出版社,2014:379.

②[英]阿克顿著,王天成等译.自由的历史[M].贵州:贵州人民出版社,2001:1.

③[美]汉密尔顿等著,程逢如等译.联邦党人文集[M].北京:商务印书馆,2004:264.

④ 参见 2004 年 7 月 1日《中华人民共和国行政许可法》第二十五条。

⑤ 参见 2004 年 7 月 1日《中华人民共和国行政许可法》第二十六条。

⑥ 沈荣华.“无疆服务”——吴江行政服务十年回顾与展望[M].北京:中国社会科学出版社,2012:115.

⑦[美]雅米尔·吉瑞赛特.公共组织管理——理论和实践的演进[M].上海:上海译文出版社,2003:61.

⑧ 李克强：《当前改革已进入攻坚期和深水区》，载“人民网”。完整链接：http://lianghui.people.com.cn/2014npc/n/2014/0305/c376646-24532805.html，2014年03月05日。

⑨[法]孟德斯鸠.论法的精神[M].北京:商务印书馆,1961:154.

⑩[美]珍妮特·V·登哈特,罗伯特·B·登哈特.新公共服务:服务,而不是掌舵[M].北京:中国人民大学出版社,2004:150.