台湾地区与大陆地区综合管廊运维管理对比分析

王 曦， 许淑惠， 端木祥玲， 徐荣吉， 李敬波

(1.北京未来城市设计高精尖创新中心，北京100044；2.建筑能源高效综合利用工程技术中心，北京100044；3.中国建筑科学研究院，北京100013)

地下综合管廊是指在城市地下用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道［1］。地下综合管廊是“城市地下管线综合体”，是保障城市运行的重要基础设施和“生命线”，是我国城市发展方式由粗放发展向集约、绿色、可持续发展模式转变的关键切入点。与发达国家比较，我国大陆地区管廊起步晚、发展慢。自2014年起，我国高度重视综合管廊发展，管廊政策密集出台并不断细化，同时住建部在36个城市启动管廊试点工程［2］。

本文主要阐述建设综合管廊对城市发展的重大意义，比较台湾地区和大陆地区管廊建设历程，对比分析台湾地区和大陆地区在管廊运维管理方式上的不同，总结综合管廊建设和管理成功的经验，对我国综合管廊的法律法规、投融资模式及监督管理等方面提出建议。

1 台湾地区和大陆地区管廊建设比较

1.1 发展历程

地下综合管廊起源于19世纪的欧洲。20世纪，日本和我国台湾地区的综合管廊建设走在了世界前列，相比之下，我国大陆地区综合管廊建设起步晚、发展慢。1970年台湾地区由于受到日本的影响，就产生了建设共同管道的构想。1980年台湾当局赴日本考察共同管道。1991年台北市配合铁路地下化完成中华路(北门至和平西路)第一条共同沟建设；1991年台北及高雄市开始建设共同管道，已建300 km余。至2003年12月31日已经在21个地段建设了干线共同沟、支线共同沟及电缆沟。1958年北京天安门广场铺设第一条长1.1 km的地下综合管廊；1994年上海浦东新区张杨路人行道下建造了两条宽5.9 m、高2.6 m，双孔各长5.6 km，共11.2 km的支管综合管廊［3］；2003年底在广州大学城建成了全长17.4 km，断面尺寸为7 m×2.8 m的地下综合管廊；2010年起建设的横琴地下综合管廊，是目前我国大陆建成的里程最长、一次性投资规模最大、服务面积最广、体系最完善的综合管廊；2015年实施完成7.1 km的广州知识城综合管廊。

1.2 法律法规建设

台湾地区已形成较为完善的地下综合管廊法规体系，法规内容全面，涵盖工程设计制度、建设与管理经费制度及管理制度三个核心方面［4］。大陆地区管廊建设的立法工作尚处于探索期，2015年国家对综合管廊工程规划编制指导。后来只提出地方层面的管理条例，缺乏全国统一的经费制度和管理制度(表1)。大陆地区应完善管廊建设规划标准，出台管廊管理经费制度及经营管理制度的法律条文，逐步形成全国统一的法律法规体系。

2 创新管理方法

2.1 台湾地区创新管理方法

2.1.1 明确费用分摊模式

台湾投资建设费用是在考虑管线单位直埋成本的基础上，将费用划分为三份，并由台湾管理部门承担其中1/3，其余部分由管线单位按照直埋成本比例进行分摊。维护管理费用由台湾管理部门和管线单位分摊，台湾已设有管廊专门管理部门。

2.1.2 建立信息系统共享平台

通过信息系统共享平台对各单位的管线信息进行整合，建立共同管道资料库。可使用GIS技术进行电子地图及其他图像资料的查询，实现了行政作业的电子化。

表1 台湾地区和大陆地区管廊建设的法律法规

2.2 大陆地区创新管理方法

2.2.1 横琴新区

(1)横琴新区采用 BT模式，通过公开招投标，引进投资。

(2)明确管理费用的分摊方式。综合管廊管理费用中的大中修等维护费用由政府承担，其他管理费用由管线单位按照入廊管线量分摊。管廊使用费和日常维护管理费的缴费标准及缴付方式由综合管廊管理单位负责制定。

(3)信息化管理。建立完善的报警系统，内部配有火灾报警、视频监控、计算机网络和自动控制系统，以此对设备运行进行实时监控，有效确保管廊安全运行。

2.2.1 中新广州知识城

(1)经营模式。广州知识城综合管廊项目由财政全额出资。这种建设经营模式能够有效防范风险，产权清晰，保证了政府对城市地下综合管廊项目的控制性［8］。

(2)智能化建设。采用智能疏散应急照明系统，可根据火灾发生的位置制定疏散路线；采用智能照明总线、智能模块等技术有效节能，节省工程造价；通过各专业管线监控设备，可即时监测沟内管线的运行状态，及时发现隐患。管廊在实现智能化的同时还加入了节能、环保、人性化的元素［9］。

(3)地面地下设备的合建。中新知识城将综合管沟和主干道合建，控制中心与变电所合建。从技术施工角度考虑较易完成，且从价值管理角度考虑也较为经济。为避免分阶段建设安排方面更加复杂，合建采取同步施工以确保道路和综合管沟统一化。

经对比分析，对台湾地区和大陆地区在创新管理方法上提出的建议是：(1)我国大陆地区对管廊投资建设及管理费用分摊方式较不明确，借鉴台湾模式，明确管线入廊要求及费用分摊规定。(2)除“政府出资、企业租用”的模式之外，还应积极探索管线单位出资经营模式、股份公司模式、多方投资模式、特许经营与国有项目法人相结合的投资运营模式等［10］多种模式。(3)两个地区都应推广PPP模式，创新投融资机制。

3 监督管理模式

3.1 台湾地区监督管理模式

(1)成立专门的管理机构。管理机构在共同沟始建时，负责相关政策和具体方案的制定；共同沟建设中，负责投资、建设的监控；共同沟建成后，负责工程验收和运营监督，就维护、管理费用等事项与各专业公司签订协议，争取达到共同沟建设的最大效益。

(2)后期的公告制度。各级主管机关规划辖区内共同管道系统、直辖市及县市共同管道系统的相关事宜，应经台湾地区主管机关核定后公告。而共同管道系统公告后，每3～5年应通盘检查。

3.2 大陆地区监督管理模式

3.2.1 横琴新区

横琴新区专门成立项目督办组，实现在全过程中行使监管权，保证项目的顺利融资、建设和移交。同时，珠海市政府成立“珠海大横琴城市公共资源经营管理有限公司”，公司组建专门的维护管理单位对综合管廊进行日常维护［11］。

3.2.2 中新广州知识城

参照国外综合管廊的监督管理模式，设立知识城综合管沟管理机构，按照市场经济规律创新运营机制进行商业化运作，在政府部门授权和资助下行使对综合管沟管理权力，并承担相应的职责和义务。管沟公司协助设计、监理和施工单位对综合管沟进行维护。

两个地区都是设立专门管理部门进行监督。在此基础上，两地区应借鉴国外监督管理模式，建立统一管理、分工协作、衔接有序的综合管廊监督管理体制。在尊重现有各部门职能分工的前提下，尽快明确每个城市的综合管廊管理机构。制定管廊监督管理办法，完善管理制度，做好突发事件和应急管理工作，确保管廊正常运行。

4 结论

地下综合管廊的建造已成为公共设施更新改造的潮流和动向，对推进城市现代化建设有重大意义。通过台湾地区和大陆地区的对比，大陆地区管廊发展相对滞后。全面推进地下综合管廊建设，不断完善法律法规体系；因地制宜，规划好管廊的总体布局；拓宽投融资模式；明确政府在地下综合管廊建设中的职能定位，建立统一管理、分工协作、衔接有序的综合管廊监督管理体制；建立长效的管理制度和平台，形成可持续和健全的咨询、决策网络，实现管理过程的科学化、合理化与法制化；在智能化、法制化的同时还要融入管廊的绿色环保的建设理念和运维理念，通过各方协作，创造宜居城市。