区级层面推动“多规合一”的方法探讨——以成都市金牛区为例

王 楠

(成都市城市设计研究中心中国建筑西南设计研究院有限公司，四川成都610041)

现阶段，国土、产业、环保、规划各个部门之间的多样诉求，各部门编制的规划在定位、侧重点上都不尽相同，难以落实在一个空间上［1］。当前对于多规合一方法和的理论探索，主要面向解决多规矛盾，协调差异问题等方面，研究单元多是市域范围。主要的方法有：规划管理部门合并、平台搭建、差异协调机制的构建等等［2-3］，这些方法能够在宏观层面优化空间资源配置。但是，为加强管理，在一些特大城市的中心城区常下设辖区一级政府，因此也产生了权责划分上的矛盾。区级规划部门作为规划体系中承上启下的环节，肩负着产业引入、建设实施等更现实的职责，各类规划矛盾冲突更为严峻和集中，因此在落实市上原则的基础上，需要一个更加面向实施的方法和体制。本文以区级层面为切入点，以成都市金牛区为研究对象，通过回顾成都市规划管理事权地划分，思考城市规划的角色演变与城市发展之间的关系，探讨区级规划部门在多规合一中的重点工作和实施方法。

1 城市规划管理权限转变的回顾

1.1 1955～1978年阶段，集中管理阶段

新中国成立初期，百业待兴，城市规划作也逐步开展。1955年，成都市第一版城市规划获国家审批，第一次成为成都市发展建设的依据。规划确定了城市用地布局，明确了各项用地的功能，为后续规划工作的开展奠定了良好的基础。1968年的文革期间，城市规划工作一度停滞。随着文革逐渐结束，规划管理工作恢复运行。规划管理机构的设置与当时计划经济的体制相匹配，总体上来说是集中统一的规划管理模式。

1.2 1978～1989，权限逐步下放

政府肯定了规划的“龙头”引领作用，提出了“以干道建设带动其他城市建设”的引领方针，狠抓城市治理，加强居住配套建设，填补基础设施缺口。1979年重组了成都市规划局后，编制了新的城市总体规划，并在1984年正式批准。这一阶段城市发展迅速，人们生活水平不断提高，商业发展迅速，加剧了交通、能源的矛盾。1985年进行了补充，并进一步在管理上加强建设，加上1989年《城市规划法》的颁布，规划正式有法可依。随后对行政区划进行了调整，进一步明确了各区的发展方向。1984年成都市规划委员会正式成立，规划办公室为行使规划管理职能的具体机构，市辖各区的建委，一般都设有规划室(科、股)，主管当地村镇建设的规划管理工作。

在这一时期，全国的很多地区都在尝试逐步下放规划的权限，将一些规划、计划权限逐步下放到地区政府。比如上海市，为了促进经济发展，调动基层政府的积极性，开展了“放权让利”的政策，赋予了地区，县政府一些规划、财政上的权限。

1.3 新时期，分级管理体制

1990年代以后，随着计划经济向市场经济地转变，全国大批机构改革的进程中，规划管理权限也出现了根本性地变革。市级、区级的规划管理权限彻底分开，全国很多城市都建立起了“两级政府、三级管理”的管理体制，如上海、广州等。在市、区两级政府的基础之下，形成了市、区、街道办事处这样三级的纵向管理体制，充分调动基层政府的能动性。在我国大城市现行规划管理体制中，有代表性的几种模式有北京模式、上海模式、深圳模式、广州模式等。

如规划管理权限过于集中，则会降低决策的及时性和效率，降低基层主动性，产生闭门造车等问题；如规划管理权限过于分散，则会降低整体的调控能力，摊子过大，水平低下，重复建设，只重经济利益等问题。因此，协调好整体和局部的关系，构建科学的规划管理体制，是规划管理的核心问题。

2 过去金牛区规划工作的特征及困境

金牛区是成都市的中心城区之一，也是成都市人口最多，发展最早的城区之一。区域面积108 km2，大部分为建成区，引进的重大项目、业态提升、旧城改造等工作较多。过去，由于控规满覆盖编制时间的紧迫性导致控规编制未与属地政府管理、市场多样化需求紧密结合，因此随着城市快速建设和经济高速发展，各级区政府和投资平台公司近几年频繁申请控规调整。从2012年规划编制思路逐步转变，开始由区政府为主导编制城市设计，市规划局根据城市设计进行控规调整，将区政府的诉求融合于控规编制中。但这主要是对部分重要区域的三维空间进行了控制，对区域何时启动建设，引入何种产业并未进行深入研究，且由于区政府各职能部门之间缺乏缺乏沟通，各自为阵，导致了大部分规划仍然只是一幅“蓝图”，城市建设滞后发展。存在的特征和问题主要有以下几点。

2.1 采用分级垂直管理模式

金牛区规划编制工作集中在市规划局，金牛区分局负责非市属重点区域的调规、审批、验收等工作，并协助市局进行部分如产业规划、城市设计等非法定规划的编制。其规划管理体制与深圳的相似，区规划局是市规划局的派出机构，业务上受市局直接领导，区政府进行配合，人员上由市局任命管理［4］。这样做既能够保证了规划政策的落地和效果不走样，局部利益和整体利益的协调，也能够保证规划政策的迅速宣传。但是，这样也导致了规划的编制难以与市场需求、属地政府的要求相结合，因此，各级平台公司频繁申请调规［5］。

2.2 多个主体编制的规划各自为政，难以落实到同一空间上

整理成都市政府信息公开网站公布的政府机构的主要职责，有编制和规划管理职权的行政部门超过18个(表1)。区级政府和市级政府之间，在机构数量和类别方面是对等的，一方面不利于机构的精简，另一方面，各部门均各自开展规划编制工作，编制主体众多，各自侧重点不同规划、国土、产业、建设等部门各自有纵向层级的衔接部门，编制、审批、监督等职能自成体系，但却未真正建立各个部门规划之间的横向对接与协调机制，导致规划编制出来空间差异较大［6］，难以落实到一个空间上［7-8］。

表1 金牛区涉及城乡空间管理事权的行政单位

2.3 基础数据不共享，规划工作开展难度大

金牛区各部门在编制工作的开展时，各部门数据不共享，由部门各自持有。如统计局持有人口数据，发改局持有经济数据，国土局持有地形资料、基本农田资料、土规资料，建交局持有道路交通资料以及建设资料，环保局持有河流水系资料，林业局持有林业调查资料，规划局持有规划资料，电力公司持有电力管线资料等。在规划编制工作开展时，收集数据常常需要耗费大量时间及人力，并且难度较大，很难收集。

2.4 产业规划难以实施，项目建设困难重重

目前，金牛区产规在编制过程中，与经济规划、国土规划、城市规划的衔接不足，导致可操作性差。另外在实施建设中，与街道办、功能区、平台公司、职能部门的横向联系不够，对产业项目的实施过程遇到的问题，沟通不及时，没有形成合力，导致大部分项目不能按计划开工。

3 金牛区推动多规合一工作的方法经验

3.1 进一步理顺操作机制，形成对接窗口

针对上述问题，金牛区自2015年起进行了一系列改革，通过理顺体制机制，划清职责边界等方式，规划管理层面进行多规合一尝试［9］。

2015年7月，金牛区通过《成都市金牛区产业功能区机构设置方案》，设立了人北中央商务区、环交大智慧城、国宾文旅商贸区、北部新城、环城生态区推进办和金牛高新技术产业园区等6个功能区。同时，根据六大功能区分别成立相对应功能区推进办，全面管理辖区的规划编制、协调、实施工作。在规划编制体系上，市规划局和区规划分局做好统筹性的工作，而推进办的主要任务，是做好产业规划的编制和落实项目实施工作(图1)。

图1 组织架构工作思路

推进办模式的优势在于，一是能够集合规划编制和规划实施两套功能，节约各级政府、平台公司之间的沟通成本，形成自上而下和自下而上的对接窗口；二是适合金牛区目前的以产业优化升级为主要目标的发展战略，扭转现状产规城规各自为政的格局，服务于金牛区整体的优化升级；三是有利于激活区级规划部门的主动性，优化全区空间资源的有效配置。利用推进办构筑好的推进产业发展的体制基础，充分发挥城乡规划公共政策属性，真正实现产规带动城规，以规划的引领实现城市和产业的转型和升级(图2)。

图2 片区建设工作模式

3.2 以控规为主导，对多规进行整合

构建“产业策划+城市设计+控规编制+实施计划”多位一体的规划体系，以控规为主导，强调各类规划的有机融合。将控规的土地利用控制规划和道路工程规划作为强制性内容，产业布局、城市形态、风貌、色彩控制作为引导性内容，根据道路工程和公共服务用地规划制定近期实施计划，变过去图则式管理为一本“法定图则”加一套“建设指南”。同时，制定“年度行动计划”，由各功能区推进办组织编制，实施，并纳入政府目标任务考核，确保片区道路和公服配套优先建设，土地上市有序进行，更加精细化地指导城市建设。根据政府统一建设安排，制定5年行动计划，使土地上市与公服、道路建设有效结合，达到最优(图3)。

图3 控规编制模式建议

4 结束语

随着城市发展方式的转变，多规合一工作在未来许多年内都是规划管理部门工作的重点。区级规划部门作为更贴近实施的前沿阵地，更加面向实施的多规合一方法探索是规划工作的必经之路，通过进一步理顺操作机制，构建政府与平台公司的对接窗口，找到区级层面多规合一的工作抓手，将产规、城规、实施计划合为一体，是区级规划部门规划工作科学决策的有效手段。

总之，金牛区城市规划管理面临的问题，与其他大城市中心区区级部门面临的问题都有一定的相似性，金牛区规划管理的模式对其他地区有一定的借鉴意义。