总量控制下的排污权交易制度

(昆明理工大学法学院 云南 昆明 650000)

一、总量控制下排污权交易面临的问题

(一)总量控制界限不明。总量控制通过限制环境容量这种稀缺性自然资源的上限，在不超过环境容量的承载力的同时又保证经济社会的稳定发展，确定合理有效利用环境容量的最大范围，使之利益最大化。

1.环境容量的确定。环境容量的确定是总量控制的前提和基本，是在环境管理中实行污染物浓度控制时提出的概念。环境容量可以分为以下两种：(1)环境容量是指仅仅依靠环境的自净能力，所能容纳污染物的最大负荷值。(2)环境容量是指在环境依靠自净能力处理污染的同时人类对污染物及环境污染进行处理的情况下，环境所能容纳污染物的最大负荷值。

2.污染物的运动性。污染物有许多特性，例如毒性、积累性、生物可降解性等，但最重要的还是其运动性。污染物的运动性导致其会随着水流流动、大气环流等自然活动从一个地区运动到另一个地区，从而将污染转移，使另一个地区的污染加重，继而占据这片地区的排污份额。

3.排污总量的确定。总量控制是排污权交易制度的基础，排污总量的确定对排污权交易制度的实施起着至关重要的作用。环境容量的难以确定导致排污总量确定困难；同时污染物的运动性会导致其数据不真实或者存在较大的偏差。

(二)经济高速发展的限制。排污权交易制度的实质就是排污主体之间针对合法的排污权订立买卖合同进而转移排污权，在企业治理成本低于市场成本或者企业属于环保型企业，企业在满足治理要求的同时可以将剩余的排污份额转卖给其他治理成本高的企业，从而得到一定的收益，治污成本高的企业也因购买到更多的排污份额从而减轻治污成本。

基于这种交易市场，企业无论是采用自己的投资减排还是用排污权都能获得一定利益，企业就有动力改善排污技术降低排污成本，为优化市场资源配置带来巨大动力。但是当排污权交易成本高于超额排污后所受到的处罚力度(违法成本)时，大多数排污单位还是会选择超排，而在实践中排污权交易成本并不低。

(三)排污权初始分配问题。排污权初始分配在总量控制确定的基础上有三种分配方式，分别为无偿分配、有偿分配以及机动指标。无偿分配是指在登记排污单位排污数据之后，依照数据分配排污权，但是如何准确的确定排污单位的排污数据是个需要考究的问题。有偿分配是指将排污权进行有偿出售，但是排污权的使用价格和交易价格在不同地区存在很大差异，并且是采取政府径自定价的方式还是采取招、拍、挂的方式进行分配也是有待研究的。机动指标是指环保部门在进行排污权的初始分配时，考虑到新企业的产生以及老企业的扩建等因素，预先预留一部分排污权作为机动指标，但这种模式很容易使排污权遭到闲置，造成资源浪费。

(四)相关法律不健全。排污权交易制度已经在我国的一些城市和地区进行了很长时间的试点工作，在一定程度上有了丰富的理论和实践经验。然而至今为止对排污权交易制度还没有专门的立法，我国2015年的新《环境保护法》也并没有对排污权交易制度进行规定，其也仅仅是在《大气污染防治法》第二十一条以及《水污染防治法》中有所提及，如排污总量控制和排污许可证制度等。“制度只有通过法律确认之后才能够真正拥有合法性、权威性的外衣。”只有在立法上明确排污权交易制度的法律依据和性质，才能使排污权交易制度的实施得到有效的保障。

二、完善排污权交易制度的建议

(一)完善相关立法内容。明确“排污权”的确切法律性质，排污权作为一种资源性权益是确实存在的，资源的有限性赋予了这种权益经济价值，可以用来进行交易。虽然我国对排污权确立了“排污许可制度”，但“排污许可制度”确认的权利仅是一种行政许可，并不能进行民法层面的交易。我主张将排污权作为一种拟制物权来进行使用，像建设用地使用权一样按照物权的交易原则进行交易，确立其私权属性，使市场调整手段与之契合。

(二)排污权初始配置有偿分配。排污权初始配置应当落实有偿分配，我国政府在“十三五”《生态环境保护规划》中明确提出：“健全排污权初始分配和交易制度，落实排污权有偿使用制度，推进排污权有偿使用和交易试点，加强排污权交易平台建设”。

排污权有偿使用可成为深入推进总量减排的重要手段，能够降低社会减排成本，激励企业减排，排污权的有偿使用一方面可将资金用专门用于环境污染治理，另一方面排污权交易市场，基于市场那个机制总有失灵的时候，资金可用于政府作为看得见的手调整市场机制时使用，例如政府回购排污权，避免政府又一次的埋单行为。

排污权的有偿使用在落实过程中肯定会有一系列落实困难的问题，本人主张，如果排污权无偿分配，可以强制排污企业安装或者开发生产优化设备，进行绿色生产，发展环保产业，然后将所花费的环保费用计入产品成本，进而分摊到每位消费者身上。排污单位的生产是基于消费者的需要，消费者需要使用产品，就必须同时负担产品生产污染的治理费用或者付费使其清洁生产，这样将外部成本内部化就能有效避免一些人对于为什么排污不用付费的错误认识。

(三)规范二级市场交易。1.扩大主体范围，提高主体门槛，扩大排污交易市场。二级市场，指的是排污单位与排污单位之间的交易市场。应当积极建立二级市场排污权交易主体，打破只存在于一级市场确立的排污权交易主体的限制，扩大交易主体的范围。除了扩大排污权交易主体的范围以外，还应提高排污权交易主体的门槛，即提高排污交易市场准入门槛，限制效益低，污染高的排污单位进入排污权交易市场，从而避免经济发展与资源利用不成正比的情况出现。2.交易信息透明化。完善排污权交易机制还需要做好信息披露工作，防止出现信息不对称，避免排污单位发生交易纠纷以及遭受损失，避免不法分子扰乱市场机制从而获取不法利益。3.建立合理的交易定价机制。树立以污染治理、总量削减为目的，并且结合本行政区划内污染治理成本、排污费价格高低、环境资源的稀缺程度以及排污单位的承受能力等因素共同作用的定价模式，打破传统以经济发展、产业结构调整为中心的定价模式。

(四)加强政府干预与指导职能。充分发挥政府宏观调控的职能，毕竟是交易市场，排污权作为一种有价值的稀缺性资源，是需要受到保护与规制的，政府要明确自身的监督管理职责，保证排污权交易的有序进行，建立完善的监督机制，协调排污单位交易过程，禁止排污单位的不良竞争，避免因哄抬排污权价格而导致市场紊乱，充分发挥政府的指导作用，使排污单位进行健康的市场交易。

结语

排污权交易制度在我国已经走过了十多个年头，这么多试点取得的成效也是显著的，虽然至今存在问题颇多，但它的前景是非常好的。排污权的法律属性应当及早确定，排污权交易制度在我国的法律法规中很少出现，排污权交易作为一种经济管理手的模式，应当尽快将它纳入到环境法律法规中，为排污权交易的实施提供法律保障，为我国环境污染防治以及节能减排提供更大的助力。