论我国开发性银行立法的必要性及其主要内容

(重庆大学 重庆 400044)

一、政策性银行需要向开发性银行转型

根据2015年4月国务院发布的《关于同意国家开发银行深化改革方案的批复》，国家开发银行被明确定性为开发性金融机构，这意味着国家开发银行将要由政策性银行向开发性银行转型。其实早在2005年，中国人民银行行长周小川就意识到政策性银行向开发性银行转型是一个主流趋势[1]。我国的三家政策性银行发展的二十几年间，虽然取得了一定的成果，但同时这三家政策性银行都面临着许多突出的财务和经营问题。向开发性银行转型为解决这些问题提供了一条切实可行的路径。

开发性银行是“介于政策性银行和商业银行之间的一种特殊的金融形式，是具有政府特定赋权，以市场化的运作方式和市场业绩为支撑，通过融资推动制度建设和市场建设，以实现政府特定经济和社会发展目标的金融机构”[2]。其在开展政策性业务的同时，可以开展一些商业性的金融业务来扭转日益亏损的财务状况。“通过国家信用的市场运用，部分的替代市场的不足，推动市场体制的建设，最后发育成新的市场，带动资产的升级和盈利”[3]，成为政府和市场之间的桥梁和纽带，最终发挥市场配置资源的决定性作用。同时也能够在一定程度上解决其过度依赖于政府的窘境，淡化其行政化的色彩，使其拥有一定的自主性，实现可持续的发展。

二、开发性银行立法先行的必要性

开发性银行立法先行的必要性主要体现在以下两个方面：

(一)开发性银行从事商业性金融业务需要受到约束

无论是政策性银行还是开发性银行，其背后都是以政府信用为依靠，需要由政府利用财政资金和公共资源来组建，在税收上享受免税待遇，这涉及到纳税人的权益，因此其具有一定的公共性质。而且“开发性银行的行为在一定程度上代表了国家的意志，其执行着部分的宏观调控的职能”[4]。一般而言，这种具有公共性质的机构的设立，应当通过先行立法来吸收民意，这在国际上也是被一贯采用的做法。

如果仍然不先立法来对开发性银行的运行、职能、业务和监管等内容进行规范，那么由于其自身兼具政策性和商业性，其在开展商业性业务时难免会利用国家政策及政府的支持而产生不公平竞争的问题。因此需要先行制定出法律来对其从事的商业性金融活动的范围进行严格的限制，防止其利用政策优势而损害市场的公平竞争。做到先立法后运行，确立总体和阶段目标以及对策，就有可能避免许多本不该出现并久拖未决的问题，做到未雨绸缪。[5]

(二)开发性银行从事的商业性业务具有高风险性

金融行业本身就是风险过度集中的行业，具有先天的内在的不稳定性，作为经营商业性业务的开发性银行也不例外，而且由于其进入的领域是对于商业银行业务的补充，从事的是中长期的金融业务，这些领域业务周期长，资金投放量大，风险集中度高，加之其在经营过程中又必须接受政府的领导，以政策性业务为主，不能完全的追求盈利目的。

基于以上两点的考虑，在组建开发性银行时，有必要通过先行立法，来明确的规范开发性银行的法律地位、职能范围和监管的手段等方面的内容，从而达到设立开发性银行的预定目的，也能更好的防范其经营过程中出现的风险。

三、开发性银行立法的主要内容

由于目前开发性银行在法律层面还没有相关的立法实践，因而我们根据相关的金融法的一般理论，以及参照《商业银行法》的相关体系来论述开发性银行立法主要包括以下内容：

(一)确立开发性银行的法律地位及其职能

开发性银行是对于政策性银行的一种超越式的金融机构，它一方面要从事政策性、非营利性的业务来弥补市场调节的失灵，另一方面又要借助市场化的手段开展商业性、营利性的业务来预防政府失灵。但是其职能应该有所侧重，为了服务于国家经济重大中长期发展的战略，助推政府更好地实现其发展目标，开发性银行的定位仍然需要以政策性职能为主导，“仍然应坚持其‘公法人’的法律地位”[6]。

在立法确定开发性银行的职能和业务范围时，应当在坚持政策性主导的前提下采取多元化的业务经营，确立政策性业务和商业性业务兼营，商业性项目盈利服务于政策性项目的职能定位。应当赋予其一定的自主经营权，发挥开发性银行开发新的投资领域、引导市场资金流向、建设及促进市场完善的功能。[7]

(二)必须明确确定开发性银行经营商业性业务的范围

由于开发性银行背后有国家信用和政府政策的支持，很可能会导致其在市场竞争中依靠公权力的支持来开展不正当的竞争行为，破坏市场公平竞争秩序，因此需要明确其经营商业性业务的范围，同时也要对其受到的政府的财力和政策的支持的限度进行约束[8]，维护公平有效的市场竞争环境。

在立法中应当明确开发性银行所经营的商业性活动应当与商业银行的业务有所区分。开发性银行起到的应当是补充性的作用，其所进入的领域应当是目前商业性银行所不愿意进入或者没有能力进入的领域。要强调其对于市场的开发和引导作用，其经营业务应当有助于中长期项目的开展，坚持不竞争、补充性和市场引导原则。

(三)开发性银行的监管内容

对开发性银行的监管，需要明确监管的要求和标准，具体而言，其主要内容应当着重放在以下三方面：首先，在风险监管上，由于开发性银行具有的高风险性，其需要具备一定的风险承受和风险防控能力，因而需要建立一套开发性银行的监管评级体系、风险预警机制和突发事件报告处置机制；其次，在合规性监管上，应当加强对开发性银行经营范围的合法性监管，对于开发性银行的投资领域和投资规模都应当做到有效的监控；最后，在盈利性监管上，开发性银行所从事的业务大多关系到国计民生，其盈利性不仅仅是体现在业务收入上，还体现在其产生的社会效益上，在对其盈利性监管时，也应当将这点考虑进去。

四、结语

向开发性银行转型是政策性银行发展的主流趋势和现实选择，但是开发性银行仍然要坚持政策性主导的职能定位，不宜在短时间内推进其向商业化转型，其商业性的盈利应当是服务于政策性的。在立法中应当清晰地厘定其与商业性银行的业务边界，尤其是要建立适合开发性银行业务风险防控和监管的法律制度。