学会治理：政策转变、关键问题与改革路径

周海林

（福建江夏学院科研处，福建福州，350108）

学会是按照学科或专业组织起来的学术性社会组织，从组织形式上分为学会、协会、研究会，在概念上没有严格区别，通常简称为“学会”。2019年10月，党的十九届四中全会提出必须“加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”[1]，首次在中央全会报告中将“民主协商”和“科技支撑”纳入社会治理体系当中。学会是学术性、科技性为特色的社会组织，在创新社会治理的重大背景下，学会的发展面临新的机遇。为此，本文拟研究经济社会发展对学会治理的创新需求，分析学会治理存在的关键问题，为学会治理设定改革路径，希望能为学会乃至社会组织的管理创新提供参考。

一、政策转变：国家对学会由管理到治理

学会是社会组织的一种。政府对社会组织的管理模式，在一般情况下也是政府对学会的管理模式。 政府对学会的管理，由统一的双重管理，向分类管理转化。

（一）双重管理制度

社会组织管理体制是国家规制社会组织的平台。1989年《社团登记管理办法》确定了社会组织双重管理制度，没有找到主管部门的社会组织，因不符合登记的条件而解散。1998年《社会团体登记管理条例》（修订）进一步强化了社会组织双重管理制度，第6条规定“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位”；第13条明确了“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的登记管理机关不予批准筹备”。这种“非竞争原则”使得登记机关有权自由确定在同一行政区域范围内,什么社会组织允许成立；允许成立多少个相同或相似的社会组织。基于政府机关中普遍存在“谁登记谁负责”的潜规则，主管部门、登记管理部口的工作人员谨小慎微地把守着主管、登记的职责，以降低自己所承担的监管责任。同时，“社会稳定”是地方政府考核的重要内容，地方政府倾向于将社会团体数量控制在一定范围之内，严格管控社会组织审批。此外，社会组织的人事、财务等诸多方面受到国家控制。[2]双重管理制度延续至今，在当时的社会环境下，对防范和控制政治风险起到应有的作用。

（二）社会治理

党的十八大之后，在以习近平为核心的党中央领导下，我国步入社会发展新时代。人民对美好生活的向往与不平衡不充分的发展之间的矛盾成为新时代社会的主要矛盾。为不断增强人民群众的获得感，满足人民对美好生活的向往，我国大力推动现代社会组织管理体制建设，以此激发社会组织活力，构建多元、共建、共治、共享的社会组织管理新格局。在顶层设计方面，2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确政府不再垄断社会组织管理职能，把适合由社会组织提供的公共服务交由社会组织承担；限定了行业协会商会与行政机关脱钩的期限；允许协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织直接登记而无须业务主管单位的前置审批。2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》规定：“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立行业协会商会，按照《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》的精神，直接向民政部门依法申请登记。在自然科学和工程技术领域内从事学术研究和交流活动的科技类社会组织，以及提供扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、救灾、助医、助学服务的公益慈善类社会组织，直接向民政部门依法申请登记。”[3]

随后，各试点省（市）紧跟出台相关的实施意见，如2016年12月30日，福建省委办公厅、省政府办公厅出台《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的实施意见》，提出一手抓积极引导发展社会组织，一手抓严格依法管理社会组织。文件规定：“在自然科学和工程技术领域内从事学术研究和交流活动的科技类社会组织，以及提供扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、救灾、助医、助学服务的公益慈善类社会组织，直接向民政部门依法申请登记。”[4]实施意见从支持社会组织提供公共服务、完善财政支持政策、落实税收优惠政策、完善人才政策、发挥社会组织积极作用等方面提出了相应的扶持措施，强调将政府部门不宜行使的事务性管理工作及公共服务，通过竞争性方式交由社会组织承担，鼓励银行业金融机构加大对符合条件社会组织的金融支持力度。不过，我们也要看到，扶持社会组织发展并不等同放松对社会组织的管理。《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》规定：“对直接登记范围之外的其他社会组织，继续实行登记管理机关和业务主管单位双重负责的管理体制”“民政部门要会同行业管理部门及相关党建工作机构，加强对社会组织发起人、拟任负责人资格审查”。继续实行双重管理的社会组织，其业务主管部门必须对所主管的社会组织承担管理责任，包括该社会组织的思想政治工作、党的建设、财务和人事管理、研讨活动、对外交往、接收境外捐赠资助、按章程开展活动等事项。

党的十八大提出“社会治理”代替“社会管理”，体现了以稳定为中心的社会管理思路转变为以秩序为中心的社会治理的思路。“党的十九大提出打造共建共治共享的社会治理格局，再到党的十九届四中全会提出坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，标志着我们党对社会治理规律认识的不断深化。”[5]从“治理格局”到“治理制度”突出了制度建设在社会治理中的作用。而将“科技支撑”纳入社会治理体系，这对以科技人才为主体的学会来说是一个重大的历史机遇。

二、关键问题：学会独立性弱、缺乏民主协商

（一）对外缺乏独立法人的能力

长期以来，学会与挂靠单位之间的关系从形式上看是两个独立机构，不存在隶属关系。然而，现实中绝大多数的学会严重依赖挂靠单位存在：办公场所、业务活动、经费等几乎全部由挂靠单位包办；学会的人事管理、薪酬制度、人员培训、晋升等人力资源管理制度依附于挂靠单位管理。

2015—2016年国家开始大力推进学会与政府部门在人员、机构、财务、业务、办公场所的脱离工作：一方面，原有的学会组织在人员和机构脱钩的政策面前，基于公务员、事业单位的编制原因，学会工作人员一般都选择回到机关或事业单位，造成学会交接和持续运行产生很大的困难；另一方面，在财务和业务脱离的要求下，原有相关挂靠部门持观望等待的态度、人员、资金、场所不给予落实，个别学会运转困难。

挂靠（依托）高校的学会一般都不存在被主管单位舍弃的命运。毕竟对高校而言，学会运行的经济成本低，政治和意识形态的方面可以有效管理。相对其他学会而言，挂靠（依托）高校的学会其改革的力度是较小的，但存在的问题是相类似的。

对外来看，当前学会面临的关键问题是缺乏独立法人的能力：（1）独立性不强。学会的独立性一般都比较弱，人员、场所、资金等各项业务开展，都依靠其依托的单位来进行。由于平常业务少，资金需求量很少，大部分的单位仍会给学会提供一部分的资金支持。但依托高校的学会其人员基本上都是由教师兼职担任，在高校目前的教学、科研环境和压力下，其兼职的学会工作只能占其工作的一小部分。（2）学会缺乏市场经营能力。在资金来源上过于依赖依托单位和会员单位，经费来源比较单一，尚未形成多渠道、稳定的财政收入来源机制，创新发展的能力和动力不足；在承接政府转移职能方面，提供社会化公共服务产品缺乏竞争力，学会的社会影响力和公信力较弱。

（二）对内未充分体现民主协商

民主性是社会组织治理的重要目标和程序之一。民主制度包括民主选举、民主决策和民主议事、监督等一系列的规则，从而使得学会的会员（代表）大会、理事会、监事会都有其明确的职责、权力和运行规范。

在国家的大力推动下，目前，各学会的相关制度都已经设定。但是目前不少学会的民主制度，注重表面上的程序而轻视民主的实质；学会的运作比较僵化，理事、监事未能充分发挥作用，会员未受到学会的重视。具体体现在：（1）在学会理事的选举方面，绝大多数是先内部决定，之后是等额选举或者陪选意图非常明显的差额选举。内部决定考虑的往往是理事的社会地位、职务和资历，基本上忽视理事的个人意愿。缺乏强烈服务意向的理事，导致理事会会议只是一个形式，尽管合法但往往会出现“理事不理事”的现象，限制了理事会决策功能的发挥。（2）学会会员的选举方面，会员往往是通过举手、鼓掌这样的表决方式，尽管符合表面的民主，但是许多会员都有民主权利被剥夺的感受，会员缺乏应有的责任感、满意度和归属感。

选举和议事规则的官僚化，致使决策缺乏民主性，会员对义务和责任漠不关心，会员与学会关系松散。学会治理结构中没能充分体现民主协商，致使学会动力不足，学会的活动效能日益弱化。

三、国家层面的改革路径：为学会治理提供保障机制

（一）推进学会治理结构完善

我国社会组织内部治理结构的理论较多参照公司内部治理结构理论。学术界形成两种比较系统的关于公司治理的“股东至上理论”和“利益相关者理论”。“股东至上理论”把追求股东价值最大化作为公司的唯一目标。“利益相关者理论”认为公司在以股东价值最大化为目标的同时，还应考虑到公司的社会价值，应承担相应的社会责任。笔者认为不能套用“股东至上理论”和“利益相关者理论”来解释目前国家对学会治理结构的设计目标。《科协系统深化改革方案》《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的实施意见》都强调，“要突出科技工作者的主体地位，强化学会对会员服务意识”，但这和“会员至上”是不同的。基于历史上的原因，学会基本上是由政府和事业单位承担着人员、资金、管理等各方面的职责。在“推进社会组织政社分开”的改革背景下，必须要“支持社会组织自我约束、自我管理”，政府不愿意当“股东”按“股东至上”来严格管理学会，当然也不认同“会员至上”而导致的社会治理变异。

“股东至上理论”背后的逻辑是明晰的公司产权结构产生独立的法人。学会是独立的法人，2017年3月通过的《民法总则》，赋予了学会等社会组织非营利法人作为法人元分类的地位。主要目的就在于强化非营利法人，推动以社会组织为主体的非营利法人建设。[6]完善的治理结构和治理方式需要“法治化”的制度安排。权力（权利）、义务是法律的核心制度，必须把权力与权利的平衡、权利之间的平衡、权利与义务的平衡融入到社会组织的运行之中。如果权力制衡机制弱化甚至虚化，内部机构自主性建设就难以展开。如果内部决策机制缺乏广泛参与性，不仅不利于社会组织功能的发挥，更可能酝酿成社会组织的“志愿失灵”。[7]

治理结构主要指学会的组织结构、运作模式、决策机制、监督机制、执行机制，主要包括会员（代表）大会、理事会（常务理事会）、监事会以及会议制度、办事机构的规范化建设等。完善学会的治理结构，当前重点应当做好以下方面：（1）会员制度。会员是学会的主体，会员也是学会的组织资源，是学会服务的对象，也是学会生存和发展的根基。没有会员，学会不具备存在的意义。为此，要把建立以会员为主体的治理方式摆在重要位置。会员制度具体包括会员的资格、会员入会及退会的程序、会员权利以及会员义务等方面的规定。会员只有具有了明晰的权利才会真正自愿加入学会。会员（代表）大会是社团的最高权力机构，其职能是制定和修改章程、选举和罢免理事会（理事）、审议理事会的工作报告和财务报告、决定其他重大事宜。（2）领导人制度。学会的负责人包括会长（理事长、主席）、副会长（副理事长、副主席）、秘书长，分会长（主任委员）、副会长（副主任委员）。根据 1998 年《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》，学会的主要负责人应由专家学者担任为宜。学会负责人对学会的生存发展起到非常重要的作用，必须是热心学会工作，威信高，乐于奉献，并有时间有精力从事学会工作的专家型管理人才。学会领导人的完善，一方面需要禁止（严格限制）党政干部兼职、杜绝推荐任命社团领导的现象；另一方面，建设社团内部民主制度，将社团领导的选举任命真正归还于广大的会员，以增加领导人的荣誉感和凝聚力。（3）办事机构。人才是事业发展的基础，职业化的人才是学会发展的前提。目前，多数学会是“头重脚轻”型治理架构：理事会规模非常大，秘书处人员非常少，一般都由专业人士兼职。建立实体化秘书处是学会实现规范化内部治理的重要一环。政府必须大力改革人事制度，切实推动政社分开，为学会提供人才补贴和支持，如以政府购买的方式支持学会聘用专职人员。

随着学会的发展，学会的各项权力之间要实现相互监督和制衡，防止权力专断；同时，还要加强社会组织内部治理的公开化、透明化程度，定期公布社会组织的财务状况、内部会议、重大决策等事项。[8]从而逐步形成适合我国国情和学会发展规律的组织体制，理顺学会决策机构、执行机构、监督机构的关系。

目前，我国关于社会组织的法律规范主要有《慈善法》《信托法》《民法总则》《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理条例》《基金会管理条例》《宗教事务条例》等，形成了相对复杂的法律体系。但这些法律制度并未针对社会组织的一般性问题作出规定，如内部人治理难题;也未回应我国社会组织在实践中所面临的设立、营利性规制等难题。为此，应当制定《社会组织法》，这不仅是满足体系完善的需要，更关键的是能起到促进学会等社会组织的发展以及规范社会组织运行的目标。

（二）建立经费扶持机制

学会的发展离不开资金。从资源的获取渠道上来看，目前学会绝大部分的资金来源于政府。政府为确保资金使用符合依法行政、绩效管理的要求，必须制定相应的管理措施。如果仍使用管理而非治理的模式，社会组织的活动空间就会受到压缩，社会组织的独立性就会减弱，其治理结构的就越不成熟。政府要减少对社会组织的直接管理，应通过扶持社会组织，使其会长、秘书长、理事会、监事会以及会员大会都可以充分发挥作用，使学会得以培养壮大。

国家在十八大以后，创新社会治理方面进行了重要调整：凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。政府要以社会需求为导向来建立政府购买服务制度。目前，政府向包括学会在内的社会组织购买服务一般是按项目制方式购买。项目制方式有利于提高学会等社会组织的内部运行效率和资金使用效益。但是项目制的运行模式导致学会等社会组织的注意力往往集中于政府设定的项目，而不是根据自身优势创造性地服务社会，容易导致学会等社会组织对政府的依附性的增强和对服务公众需求创新力的削弱，从而可能异化为政府项目的完成者而不是社会治理中积极的行动者。

学会的功能与其他社会组织的功能存在明显的区分，政府在推行购买服务的过程中，还应建立合理的制度体系，通过制度化的购买服务机制为学会汲取外部资源提供常态化的渠道，催生学会的新活力。

（三）加强及完善党对学会的政治引领

新中国国家治理体系是党领导国家和社会，即“一体两翼”模式。所谓“一体”，就是中国共产党；所谓“两翼”，则是指国家政权和社会组织。[9]中国共产党基于国家治理体系的核心地位，体现在中国共产党制定了国家发展的总体目标、长远目标、阶段性目标，并负责整个体系的组织工作（包括进行任务分工、实施协调和控制）。切实做好党的群众工作，始终保持党同人民群众的血肉联系，是党的政治建设的永恒主题。由于党的群众工作对象众多、层次多样，党需要建立旨在广泛联系各方面群众的群团组织来帮助党做群众工作。

加强党对学会的组织领导。要推动学会认真履行章程所规定的党组织职责，严格党内组织生活；要积极推动学会的决策管理层与党组织领导班子交叉任职，提倡党员主要负责人担任党组织书记。尝试理事会对学会重大问题研究决策前先由党组织研究提出方向性意见，从而把党组织决议体现在理事会意见实现党对学会的充分领导。[10]

要完善党对学会的政治引领。以党建为核心的政治引领是一种高于行政控制和行政治理的方式，它更为关注党的领导体制和领导能力在社会组织管理领域的体现，注重对主流核心价值的传播功能。[11]为此，要通过树立党的价值观来做好学会的政治引领工作：（1）学会要围绕着党的重大理论、重大部署，全面学习，认真贯彻领会；（2）要引领会员学习使用马克思主义的世界观和方法论，用科学方法论来充实自己，形成科学的辩证思维观；（3）要推动学会践行社会主义核心价值观，增强学会会员的社会责任感、职业忠诚度，塑造科研人员的自我人格完美。

政治引领是一种价值理性。有效的思想政治工作可以把党的主导要求转化成会员的需求，会员通过对政治引领内容心理认知、认同，做到内化于心、外化于行。目前社会组织党建工作，是党的基层组织建设的重要组成部分，是党建工作的一个新领域。[2]通过中国共产党的政治引领作用，确保学会等社会组织的价值观符合主流意识形态。在当前学会等社会组织发育不成熟的情况下，尤其需要加强党的领导，从而起到保证学会等社会组织政治方向正确的作用，并且达成规范社会组织管理，提升党委、政府对社会组织重视的效果。

四、学会层面的改革路径：提升学会自身服务能力

（一）积极组织学术会议

年轻的会员都非常看重学会的学术会议平台为其提供的学术成长机会。学术会议的作用主要体现在：（1）通过邀请专业领域的著名专家做学术报告可以让会员获得最前沿的信息资讯，开拓学术视野；（2）学术会议具备交流性和互动性，会员通过与同行专家的交流沟通，更容易建立起合作渠道；（3）有一些学术会议还会邀请实务部门或者政府部门专家参加，会员利用好展示研究成果的机会可以更便捷地使科研成果实现转化。

学会要注重学术交流并加大投入和指导力度，开展超前性，前沿性学术活动，树立在该领域中的学术权威，把握学会所拥有的核心竞争力，从而促进学科的繁荣，促进人才的培养。

（二）利用期刊保持与会员的沟通

学会是科技工作者和研究人员密集的专业性社会团体，不少学会都会主办期刊。学会主办的期刊中，一种是学术类期刊，主要刊发学术研究论文，展示最新技术进展；另一种是非学术类期刊，可以发布政策、行业新闻、产品技术或者是学会动态等信息。借助学术期刊的平台，学会可以为一部分会员发表科研成果提供渠道，其他会员可以更快速地获取最新的研究信息和技术进展；利用非学术类期刊的平台，会员可以及时获得行业内的政策、新闻、产品技术、学会动态等最新信息。

期刊是学会与会员定期沟通的一个重要通道。学会可以将其主办的期刊，以优惠的价格提供给会员或者实行免费赠阅。对于没有主办刊物的学会，则可以通过征订、购买相关领域的期刊，优惠或免费向会员提供。

（三）选拔表彰先进会员

表彰是对做出杰出工作的会员的一种积极社会评价。一方面，学会可以向上级有关部门推荐优秀的人才；另一方面，学会自己也可以制定内部的表彰、评先规范。学会通过选拔与表彰的活动，对科技创新和科研成果评价起到较好的促进作用。表彰对获奖者予以精神和物质奖励的机制，可以使学会增强聚集力，带动会员快速成长。要建立有效的制度，确保表彰和评选工作能公开、公平、公正的得到推行。

（四）构建合作平台

平台是学会的一个重要功能，必须充分利用学会的平台作用。通过学会之间的合作搭建更强的学术平台。学会特别是高校为依托的学会，可以开展学会之间、高校之间的合作，如共同开展相关课题的申报和研究来组建研究平台，通过学术研究，解决问题，培养人才，稳步提升学会的实力和知名度。

此外，还要发挥学会智力密集的优势，构建对接政府及实务部门的平台，使研究成果能更好地解决现实中问题：（1）为各级政府部门提供理论和实践双重的智力支持，为领导决策和管理提出新的思路；（2）与企业的实践相结合，为企业提供培训课程、提供咨询服务等；（3）承接技术标准研制、科技项目评审、科技成果评价、职称评审、职业技能鉴定等政府职能。

提升学会服务能力的措施有很多，但都离不开会员。会员对学会有了更强的归属感和忠诚度，才可以迅速提高学会的服务企业、行业和社会的能力，使学会的组织能力和参与社会治理的能力得到更大提升。

结语

新形势下，学会治理需要充分发挥党委的领导，积极推进政府购买服务，充分调动会员的参与积极，发挥主人翁精神。要破解治理结构上存在的缺乏活力、缺乏民主的问题，建立有效的组织体制，让社会活力竞相迸发，确保社会在深刻变革中既和谐有序又充满活力，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦创造良好的社会环境。