我国财政支出绩效评价发展现状与存在问题探究

(1.江西农业大学经济管理学院 江西 南昌 330000；2.河南华凯会计师事务所 河南 郑州 450000)

一、财政支出绩效评价概述

“绩效”，从字面很容易理解，“绩”和“效”两个字的组合。“绩”指成绩、业绩等。而“效”则指效果、效益等。“绩效”一词最早用于工商管理，主要应用于企业管理。在七十年代，美国的管理学者首次使用绩效一词，如今在管理学界，绩效被使用的次数也越来越多。简而言之，绩效指的就是在一定期间内，在特定的条件下，对某种目标的完成程度。财政分为财政支出与财政收入两部分，这里主要强调财政支出是财政收入的最终结果。财政支出绩效评价则是指政府的财政部门和预算部门根据最初设定的目标，运用准确、有效的绩效评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。

目前，我国依然处于经济迅速发展与改革不断深化的时期，经济体制改革正遭遇瓶颈与机遇。因此，如何做好财政支出绩效评价工作对于我国的经济体制改革显得尤为重要。制约绩效评价工作发展的问题也依然存在，只有研究与解决当前发展过程中遇到的问题，才能改进和完善我国绩效评价工作。

二、我国财政绩效评价发展的现状

21世纪初，在财政部的主导推行下，我国出现了财政支出绩效评价的雏形。之后的十几年时间里，我国绩效评价工作得到了很快的进步与发展。我国绩效评价的发展总体来看可以分为两个阶段，首先是各地政府推行的，在地方建立绩效评价机构，率先做出试点工作。第二阶段是中央在各地基础上总结经验制定一系列的条例、办法，并推向全国各地。我国在2003 年十六届三中全会上首次提出了“建立预算绩效评价体系”的设想，从此开启了我国财政支出绩效评价的发展。广东省最先开始了试点工作，成立了有关绩效评价的机构，并且出台了有关绩效评价的指标。2011年，财政部总结地方探索经验，制定了《关于推进预算绩效管理的指导意见》等规定，进一步规范了绩效评价工作。之后，陆续发布了一系列实施方案来指导具体的绩效评价工作。2014年，修订的《预算法》将绩效评价纳入法治化轨道，要求各级政府要对预算支出开展绩效评价，在编制预算时要参考上一年有关支出的绩效评价结果，2015年至今，在吸收了全国以及世界各地的经验、教训的基础上，已经逐渐形成了与我国国情相适应的绩效评价体系，对提升财政资金使用效益，建立科学规范的财政预算制度起到了积极的促进作用。当前我国财政绩效预算管理体系在形式上已经拥有了较为完整的规章制度和相对完备的运行体系，但在具体实践中还仍存在着诸多亟待改进之处。

三、我国财政绩效评价发展中存在的问题

(一)尚未形成完整的理论依据

绩效评价工作是一项非常复杂的工作，其涉及的范围广，领域多。建立一个完整的理论体系是一个复杂而漫长的过程。虽然我国经过多年的探索、实践，取得了一些成就。但目前，仍然没有形成一套完整的理论体系。目前的财政支出绩效评价体系并没有统一的领导机构，政府、高校各自为政，理论与实践难以统一，也就造成了至今并没有形成一套完整的理论体系。

(二)绩效评价体系不健全

首先，法律体系不健全。我国在财政支出绩效评价方面的相关工作正处于发展阶段，法律体系并不健全，这对行政事业单位财政支出绩效评价工作的开展产生直接影响。存在法律空白，自然会影响财政资金的有效使用。其次，制度体系不健全。财务部门自定自评，导致绩效评价政策缺少应有的强制性，没有具体流程的组织管理制度，没有绩效评价结果汇报制度，也没有绩效结果应用制度。这些制度体系缺失如何能保障绩效评价工作有序进行。最后就是缺乏绩效监督体系。改革日益深化，任何工作都需要监督机制，政府部门也不例外。绩效评价工作缺乏完整的监督体系，仅仅是将考核的结果建档保存，没有达到财政支出绩效工作应有的效果，所以，我国财政支出绩效评价工作也就需要完善监督体系。

(三)第三方评价机制不健全

我国普遍实行预算单位各自进行绩效评价工作，包括绩效目标的设定，绩效结果的测评，上级单位仅进行抽查评价。这些工作都是由单位内部开展的，财政部门既是制定者，也是裁定者，往往很难做到真正的公正、客观。因此，有越来越多的部门将财政绩效评价工作委托给第三方机构来执行，如会计师事务所，这在一定程度上可以使评价的结果相对客观和公正。但实际工作中的第三方机构也并非完美无缺。由第三方来对财政支出做绩效评价，也无法从根本上做到独立。就目前情况来看，绩效评价工作依然很容易受到委托单位的影响，尤其对方是政府单位。另外，第三方机构也没有约束手段，甚至会主动配合财务部门完成此次的绩效评价，也就没有从根本上解决既是制定者也是裁定者的本质。最后，由于第三方并不能完全了解财务部门的需求以及真实情况，评价报告也许不能满足财政部门的实际要求，导致第三方参与财政支出绩效评价的作用没有得到充分发挥，影响财政支出绩效评价质量从而影响第三方评价效果。

(四)评价结果缺乏约束性

财政支出绩效评价最重要的问题是：“政府的钱怎么花的?效果如何?”最主要的目的就是要指导财政部门合理运用资金，这反映的其实是社会大众反对浪费，提倡科学利用的的精神。政府开展这样工作，就是向大众展现这样的观念。各级财政部门虽然对绩效评价工作做了具体的规定，但是如何利用并未做出系统的设定，对评价成果的好坏和效果也没有明确的约束办法。财政部门最后虽然得出了财政支出绩效评价的结果，但是对于实施过程中的责任，以及过程中存在的问题，并没有具体的问责机制，对于后续的整改工作缺少强制性的措施。测评结果的参考作用无法在下一年的绩效目标制定中得到体现，也没有办法对财政部门项目投资起到制约作用。绩效评价结果一旦失去了约束性，那么评价也就变得形式化，失去了应有的意义。

四、改善财政支出绩效评价的建议

(一)构建绩效评价完整的理论依据

目前我国已有许多专家致力于研究绩效评价工作，为我国绩效评价工作的完善提供了不竭动力，我国政府应当给予更大的支持。同时，政府可以利用现有的优秀理论，在各地成立试点，推行使用后择其善而从，不善而改，尽早建立一套完善的理论体系。国家、地方政府、专家学者的联合，能共同促进财政支出绩效评价理论的研究和推进。只有构建完整的理论，才能使得绩效评价的工作有理可循，才能使得绩效评价在实践的过程中有理论的指导。所以政府应与专家学者加强合作加快研究，形成完整的理论体系，促进财政支出绩效评价稳步快速的发展。

(二)建立完善绩效评价体系

财政支出绩效评价体系是一个多结构，多领域的体系，因此，完善财政支出绩效评价体系要综合考虑各方面因素。首先，制定与完善法律体系。法律是绩效评价的合法性依据。用法律的手段来确定绩效评价工作的合法地位和依据，让绩效评价工作有法可依。其次，建立与完善制度体系。这就需要相关事业单位全面提升绩效责任意识，并将绩效责任纳入日常工作之中以对相应的制度予以完善，其中主要涉及绩效奖惩，目标审查，以及项目考核等相关制度。最后，建立与完善监督体系。把权力关进制度的笼子，通过建立科学合理的制度来约束政府行为才能使我国的绩效评价工作更加有效。监督是当前社会的主流，任何社会组织，社会行为都需要受到约束。因此，对于政府单位的工作人员，应当加强培训学习，使其能自觉遵守相关法律制度。对于社会公众，可以设立专门的监督渠道，并加强宣传，提高大众监督意识。

(三)完善第三方参与评价机制

第三方机构作为绩效评价的主体也出现了诸多问题，会计师事务所本质是企业法人，是经济性的，会计师事务所在绩效评价方面的企业文化就是保障财政支出绩效评价的合理执行，每个会计师都能够公正的来实施绩效评价。所以，事务所要认识到财政支出绩效评价的重要性，并加强管理。还要做到未雨绸缪，提前构思一系列的措施来预防问题的发生。同时，也要认识到，预算部门所提供的资料中，也是存在区别的，要持有怀疑的眼光，并坚持自己的独立性，给政府财政支出绩效评价一个可靠、合理的保障。在接受业务时，要制定详细的规划，在规划工作流程时候，要依靠专家的领导，听取他们的经验与建议。制定出一个具体有效的第三方评价机制，来确保评价工作科学、合理、有效的展开。防止工作过程中某些环节由于缺乏相关的经验而出现问题。同时做好责任落实和风险防范工作，不断加强会计师的业务水平及职业道德，从而发挥出第三方参与评价机制的优点。

(四)建立研究体系与成果运用机制

建立一套科学的成果考评体系，针对不同的单位，采用不同的评价方法，并强制要求绩效考评的成果计入各单位的业绩内，与单位下一年的绩效目标挂钩。财政部门得出了财政支出绩效评价结果之后，对于实施过程中的责任，以及过程中存在的问题，必须设置具体的奖惩机制，奖惩分明，从而提高评价结果的约束力，既能够有效提升财政支出绩效评价的工作效率，又能合理利用研究和评价成果，真正实现绩效评价的意义。其次，任何制度实施的过程中，都需要制定与之匹配的奖惩激励机制，以此来达到较好的效果。

五、结论

本文首先简述了绩效工作的概念，然后分析绩效评价在我国的发展现状并找出了存在的问题，最后针对这些问题根据自己的见解提出一些解决措施。首先是在绩效评价目前发展中的理论进行总结的基础上以看出，在财政支出绩效评价方面，我国越来越重视通过不断的改革来优化财政绩效评价体系。通过我国政府的影响力，绩效评价工作也取得了令人瞩目的成就。虽然目前的体系仍不完善，但是，政府及专家们正在不断地努力来改变这一现状。今后，通过不断地改革、完善，一定会建立一个科学、有效的财政支出绩效评价体系。