公共政策视角下的农村留守儿童问题的研究

(郑州大学公共管理学院 河南 郑州 450000)

从上世纪80年代起，随着社会主义市场经济的加快发展，农村剩余劳动力向城市转移规模日益庞大，衍生出了庞大的农村留守群体，引起社会极大关注。国家对于留守儿童出台了多方面的政策，但是政策依然存在着不足。加大对留守儿童关注度,并找到能解决问题的有效方法，是我们当前亟须解决的问题。

一、农村留守儿童的含义

所谓农村留守儿童，是指农村地区因父母双方或者单方流动到其他地区，孩子留在户籍所在地，并因此不能和父母双方共同生活在一起的14周岁以下儿童。提及留守儿童，人们往往自然而然地会想到那些家住农村的，父母长期外出务工，由隔代亲人或者其他亲戚代为教育管理的未成年子女，即农村留守儿童。

二、对现有的关于留守儿童问题的政策分析

(一)政策制定的不具体、不全面。第一，没有完备的关于留守儿童的人口学信息。我国目前对留守儿童的性别比例、儿童数量和受教育情况等没有准确的信息来源。从国家统计局发布的官方数据中，我们无法获得各地儿童及其确切的家庭信息。所以各个政府在制定政策时缺乏知识，导致很难做出科学的规划和预测。

第二，各地区关于留守儿童的信息量不完备，缺乏本土特色。例如，信息大多是加强农村校舍建设，呼吁社会各界加大对留守儿童的关注与帮助，让留守儿童父母承担起监护职责等，类同的内容使各地在加强留守儿童保护方面本土特色不突出。

第三，对留守儿童的追踪信息不全面。父母外出打工导致留守儿童亲情缺失，这种亲情缺失到底会对儿童成长带来怎样的影响，短时间内是无法得出准确答案的，因为童年经历对儿童生命和生活的影响具有长期的和持续性，只有通过追踪研究才能获得真实的答案。

(二)关于留守儿童的政策，其针对性不强。第一，现有的关于留守儿童的政策比较笼统和宽泛，针对性不强，没有对留守儿童这一群体做出进一步的细分，其中重要的一点原因是政策的制定者对留守儿童的分化现象考虑不周全，没有把单亲家庭、特困家庭以及父母长期外出儿童从留守儿童中单独区分出来。

第二，现有政策对留守儿童心理发展与安全问题关注不够。与非留守儿童相比，留守儿童孤独感更强烈，对父母的思念更迫切。儿童心理健康问题和安全问题是留守儿童发展中最脆弱的两个方面。所以，政策还应重点关注留守儿童心理健康问题和安全保护问题。但是，目前关于留守儿童的政策大多针对的是留守儿童的教育问题，对其心理发展与安全问题关注不够。

第三，导致留守儿童政策落实不到位可能有两个原因，一是政策实施缺乏有效评估机制，二是政策实施缺乏财力保障。两个因素共同导致某些地区在关爱农村留守儿童教育方面缺乏激励，政策实施力度不大。

三、解决我国农村留守儿童问题的政策途径探索

农村留守儿童问题是在我国社会转型或者说社会变迁中的必然经历，单靠他们自身的力量无法进行控制和改变。我国政府应担负起这份责任，必须对现行的体制和制度作出重大的调整和改革，为农村留守儿童问题的顺利解决提供制度性保障。

(一)直接政策。第一，取消对农民工子女进城就学的不合理收费，流入地政府合理分摊其教育成本。过高的借读费及教育支出使农民工难以承受，更重要的是这种面向农民工所收取的借读费本身就是一种歧视性的规定，违背了公平教育的原则。因此，必须坚决取消面向农民工子女收取的不合理收费，实行以流入地政府为主的财政供给制度，合理分摊农民工子女的教育成本[1]。

第二，降低民办学校的办学门槛，鼓励和支持民办学校的发展。民办中小学及打工子女学校承担了相当数量的农民工子女教育，在相当程度上也缓解了公办学校及政府财政的压力，分担了政府的责任。对于绝大多数难以上学的农民工子女来说，“有学上”总比“没有学上”要好得多。因此，应该降低民办学校的办学门槛，鼓励社会力量参与创办更多的学校以接纳更多的农民工子女上学[2]。

(二)间接政策。第一，推进农村城镇化发展进程，实现农村剩余劳动力的就地转移。推进农村城镇化发展进程，还有利于城乡一体化和城乡融合，有利于用小城区这个发展极去带动广大农村的发展。从客观上讲，实现农村剩余劳动力的就地转移也就从根本上减少了留守儿童的产生，而农村的繁荣发展也客观上牵制了农民工进行流动的动力。

第二，积极培育和发展民间组织(NGO)，加大社会力量对留守儿童的参与程度。作为在20世纪80年代兴起于全球范围的民间组织，不仅能够承载政府转移出来的部分职能，对传统政府管理进行有效的监督和拓展，因此，政府部门应该积极培育和发展民间组织，充分引导和发挥民间组织的作用，加大其对农村留守儿童的参与程度。

(三)国家立法。现代社会是法制社会，法律和制度是实现国家目标、规范人们行为的根本保障。保护留守儿童的权益不能寄希望于一部法律，因为国外或其他地区是用一整套系统的法律制度来承担这一使命的，如德国的未成年人法律体系包括《民法典》、《刑法典》、《社会辅助法》、《雇佣促进法》等基本法，还有一些专门的法律:《父母照顾权法》、《孕妇及其家庭辅助法》、《末成年人生活费权利统一法》、《联邦教育补助法》、《收养程序及其实行法》、《儿童和青少年救助法》、《职业培训法》、《青少年工作保护法》、《关于在公共场所保护青少年法》、《禁止传播危害青少年作品法》、《少年法院法》等[3]。而我国除颁布《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》两部专门法律以外，至今尚未形成完善的未成年人法律体系，尤其是在以下诸多环节上存在着严重的缺漏:

首先是在监护监督方面。父母有失监护人职责对未成年人造成较大伤害的，需要外在介入，对其监护资格进行限制，甚至是剥夺。例如美国的《家庭安全法》对其具体程序作了较为详尽的规定:包括举报、受理、调查、对孩子的紧急临时安置、父母辅导、监护权的限制或剥夺、对孩子的长期安置等环节。但是我国在这方面的规定只有寥寥数语，非常不利于具体操作，在处理棘手的儿童案件时容易出现执法上的无奈。

其次是在贫困家庭救助方面。我国目前有一些社会保障制度，但对儿童没有专门的救助制度，以至于生活在贫困家庭的儿童得不到生活、教育、医疗方面的切实保障，由此造成了儿童失学、童工、因为疾病被遗弃等社会问题。与此相对照，英国有《儿童信托基金法》和《儿童抚养、津贴和社会保障法》，德国有《联邦子女补贴费用法》，挪威有《现金津贴法》，这些立法为生活在贫困家庭的儿童提供社会保障[4]。

最后是在福利机构的设置与管理方面。对机构的设置与管理，机构之间的资源整合与协调合作，机构工作人员的素质要求与业务培训等方面都应当制定专门的法律加以规范，为儿童提供一整套规范的照料体系和服务模式。