论社会主要矛盾转化语境下的法治发展不平衡不充分

王奇才

全面依法治国是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略,是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。党的十九大报告中指出,“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。深化全面依法治国、建设社会主义法治国家,应当基于中国特色社会主义进入新时代的历史背景,对当代中国社会主要矛盾有深刻认识和深入思考。

因此,如何理解和解读当代中国社会主要矛盾转化的历史意义、实践意义和理论意义,将在当下中国法学研究和法治实践中占据核心性的位置。研究者需要从理论文献和政策实践中发掘、提炼社会主要矛盾转化的法治意义和理论意义,在此基础上开展理论研究、推进理论创新。在当前法学研究中,对法治实践和法学研究如何应对社会主要矛盾转化的论述相对较多,对法治发展本身的不平衡不充分的研究还值得进一步推进。①党的十九大以来,中国法学界基于社会主要矛盾转化的法治发展研究,可以参见张文显：《中国法治40年：历程、轨迹和经验》,载《吉林大学社会科学学报》2018年第5期;李林、莫纪宏：《新时代中国特色社会主义法治理论的创新与发展》,载《暨南学报(哲学社会科学版)》2017年第12期;公丕祥：《新时代中国法治现代化的战略安排》,载《中国法学》2018年第3期;王利明：《新时代中国法治建设的基本问题》,载《中国社会科学》2018年第1期;等等。基于上述考虑,本文对当代中国法治发展“不平衡不充分”作了理论化、体系化的探索和思考。

一、法治发展的不平衡

（一）法治发展与经济社会发展的不平衡

经过四十年的改革开放,中国的经济总量已经稳居世界第二,经济长期保持中高速增长,对世界经济增长贡献率超过百分之三十。与此同时,中国的政治、社会、文化、生态等方面也发生了巨大变化。与经济建设取得的伟大成就相比,中国的法治建设虽然也取得了长足进步、处于历史上最好时期,但是仍处于发展不平衡不充分的状态。

在当代中国,法治发展与经济社会发展的不平衡是法治发展不平衡不充分的首要体现。②经济学家杨启先曾在2002年指出中国经济改革存在四大不平衡,其中第四点为“经济体制改革与法律制度建设的发展不平衡”。参见杨启光：《中国经济改革存在四大不平衡》,载《求知》2002年第5期。这一点,不仅包括法治对经济发展和社会治理的保障、促进、推动和提升作用不充分,③关于在社会主要矛盾转化条件下法治与经济发展品质的关系,参见侯学宾：《法治是提升中国经济发展品质的关键》,载《法制与社会发展》2018年第1期。还包括：一是,法治中国建设的成就和世界地位,与当代中国经济社会发展所取得的巨大成就与世界地位不相匹配,法治发展作为中国发展的软实力,与当代中国发展硬实力还不匹配;二是,法治建设的中国做法、中国经验,与经济社会发展的中国模式、中国经验,两者不协调、不平衡;三是,经济社会发展对法治中国的影响力和辐射作用,与法治建设对中国经济发展的贡献,两者之间不协调、不平衡;四是,经济社会发展所引发和带来的深层次问题和新问题,与法治建设和法学研究的重心焦点,两者之间不协调、不匹配,一些经济社会发展领域的重大问题、根本性问题,还没有得到法治建设和法学研究的充分重视。

上述不平衡、不协调、不匹配之所以存在,一个重要原因是中国法治建设的做法、经验,尚未通过严格系统的科学研究成为可检验、可推广的理论模式,尚缺乏具有科学形式、能够为国际认可的“包装”和升华。例如,在自上而下的政府推进型法治和自下而上的地方法制等理论解释进路的基础上,尚未发展出一种具有强大解释力和可检验性的法治建设理论模型,尚不具备被国际社会充分认可和接受的法治中国理论模型。④关于目前地方法治试验研究的理论局限性的讨论,参见郑智航：《法治中国建设的地方试验——一个中央与地方关系的视角》,载《法制与社会发展》2018年第3期。

深化全面推进依法治国与“建设现代化经济体系”有着内在紧密关系。党的十九大报告提出,要“努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展”,“必须坚持质量第一、效益优先,……推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革”。建设现代化经济体系,必须要有现代化的法治体系。关于经济与法治的关系,应当在改革开放以来中国法学界关于现代法治与市场经济研究的基础上,根据新时代中国社会主要矛盾转化,融入新的发展理念,作进一步的推进和深化。

1.对经济与法治的辩证关系应当有更加深刻的认识

经济发展与法治的关系是社会科学领域的经典问题之一。自马克斯·韦伯以降,⑤[美]大卫·M.楚贝克：《马克斯·韦伯论法律与资本主义的兴起》,载“中国理论法学研究信息网”,htt p：//www.legal-t heor y.or g/?mod=inf o&act=view&id=9407,最后访问时间：2018年2月10日。经济学家和法学家纷纷讨论了法律作为经济发展基础性机制的重要作用,并用经验性证据论证了正式法律体系⑥例如“法与金融”理论的研究。参见胡昌生、龙杨华：《“法与金融”理论述评》,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2008年第1期。和法律服务市场发展是法治促进经济发展的重要表现。不过,就当代中国而言,应当反思以某一种特定的法律载体——例如法典化或者判例法作为法治发展先进落后标准的思想。例如,把以法典化为代表的形式理性法体系视为法律制度的发展目标和国家现代化的必经之路,有可能忽视了经验意义上的、以判例法为基础的英美法律制度发展的显著不同。将“制定法典”作为法律发展和国家现代化的“关键时刻”,表面上看来源于法国和德国现代民族国家构建的真实经验,并异于英美现代化进程的法律制度实践,但在笔者看来,这是对某种抽象的法治现代化道路的内在认同,从而将法典化视为国家现代化的核心标志和“关键时刻”,这种观点被认为源自欧洲的“超真实的现代法治想象”。⑦“超真实的现代法治想象”这个概念,来自于印度学者查克拉巴蒂对超真实的、抽象的“欧洲政治想象”一词的使用。参见[印]迪普希·查克拉巴蒂：《边缘化欧洲的构想》,吴晓佳译,载《国外理论动态》2008年第7期。但另一方面,也有论者将判例法作为特定地区经济发展成就的核心保障和竞争力,⑧例如,季卫东教授认为：“具有全球影响力的国际金融中心,例如伦敦、纽约、香港、新加坡都出现在非常强调法治和程序公正原则特别是具有判例法传统的社会环境里,恐怕绝非偶然。”参见季卫东：《金融改革与“法律特区”》,载《东方法学》2014年第1期。这同样也是把经验意义上的经济发展和法律制度抽象化了,看似把法律这一因素放在更加醒目的位置,但却是强调了某种依附于特殊历史语境而曾经取得成功的特定经验模式,反而弱化了法律的重要独立作用。混淆经验意义上的经济发展成就与抽象意义上的法治发展模式之间的区别,意味着理论界和实务界对法治与经济之关系的认识还有待进一步深化。在社会主要矛盾转化的情况下,应当更加重视法律发展的能动作用,由此才能达致经济发展与法治发展的均衡,而不是法治发展“亦步亦趋”地落后于经济发展。

2.树立新的法治发展理念

深化全面依法治国,实现法治发展与经济社会的均衡发展,应当在法治发展中融入并坚持新发展理念。⑨关于新发展理念与深化全面依法治国,参见公丕祥：《新发展理念：中国法治现代化的战略引领》,载《法治现代化研究》2017年第1期;蒋传光：《新发展理念视域下依法治国的深化和拓展》,载《东方法学》2017年第5期。创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念和坚持全面依法治国,都是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。发展是解决中国一切问题的基础和关键：一方面,法治为发展提供制度保障,以良法促进发展、践行善治;另一方面,法治发展自身也应当坚持新发展理念,其核心就是提升法治发展的品质,破除不正确的法治发展政绩观以及法律工具主义的消极影响。新的发展理念、新的发展目标,要求法治建设必须实现发展方式的转型。改革开放以来的法制现代化进程,相对更加重视制度供给规模、自上而下政府推进、法治建设绩效等,这既起到了重要推动作用,也有其弊端。在新时代社会主要矛盾变化的情况下,应当更加重视制度创新对经济发展的推动作用,⑩关于法治建设制度创新与经济发展的关系,参见沈国明：《改革开放40年法治中国建设：成就、经验与未来》,载《东方法学》2018年第6期。更加重视法律公共产品的供给质量和实际效果,更加重视基层在法治建设领域的创新能力,更加重视区域间法治发展的协同协调等。本文后续对区域间法治发展不平衡、法律制度供给与需求不平衡、法律运行诸方面不平衡的讨论分析,即是对法治与经济之间发展不平衡的进一步讨论和剖析。

（二）区域间法治发展的不平衡

区域间经济社会发展不平衡是当代中国的一个现实情况,区域间法治发展的不平衡是这一现实的反映。但从近年来有关法治评估、司法文明指数的结果来看,⑪例如司法文明指数。参见张保生等：《中国司法文明指数报告2016》,中国政法大学出版社2017年版。相对于经济社会发展的不平衡,法治发展的不平衡似乎更加突出。司法改革试点、监察体制改革试点、自由贸易试验区设置、地方立法权扩大设置、行政审批制度改革等诸多法治改革重大措施的实施进程,从一个侧面反映了政治决策者对法治发展不平衡的看法和态度。而在人民群众体验、投资者反馈等方面,法治发展的区域间差异和不平衡也是显著事实。

法治发展的区域不平衡,不仅与区域间经济社会发展不平衡这种结构性的原因相关,更与区域间法律意识的差别有关。对比相对更依赖地缘、资源和传统积累的经济发展,法治发展似乎有理由在后发地区实现“弯道超车”。然而,区域间法治发展仍然面临着严峻挑战。营商环境、旅游环境等案例背后,体现的是区域间对人民权利之尊重的差别、治理理念之差异,而不仅仅是地方财政能力、治理能力和发展水平的差异。

面对法治发展区域间不平衡的问题,至少有以下几个方面值得重视和研究。

1.改革法治发展评价方式

法治发展的区域不平衡,既可以通过“法治创建先进县(市、区)”、地方法治评估之类的评比而得以体现,又可能被此类评估活动遮蔽了真正的问题。法律发展不均衡本来是法治发展的老问题,也是法治研究的常规课题。法律发展的不均衡,不仅表现为国家之间法律发展水平存在差异,也表现为一国之内各地区之间的法律发展不均衡和差异。这种差异的存在,是法治指数和治理指数在全球范围内兴起的原因之一。⑫关于法治指数和治理指数的兴起,可以参见Hague Jour nal on the Rule of La w 2011年第2期的专题。Juan Carlos Botero,Robert L.Nelson and Christine Pratt,Indices and Indicat ors of Justice,Gover nance,and t he Rule of Law：An Over view,Hague Jour nal on the Rule of La w,2011(2),pp.153—169.法治指数的出现,意味着不同国家和地区之间法律发展水平,可以通过同一套法治指数来加以量化评价,法治指数的评价对象正是一个国家或地区在法律发展水平上的表现(perfor mance)。这种以法治指数来作为一个国家和地区法治发展水平之评价的做法具有局限性。法治发展水平量化评价是以某种特定的法治观为基准的,但是对于不同地方、不同文化之间不可通约的地方性特征,据以作为评价基准的那种法治观将具有明显局限性。帕沙·查特吉指出,“21世纪任何一个拿着社会指标数据本的本科生,都可以根据生活指标、道德指标、治理的质量、人类发展以及其他评估性指标,来对全世界的国家进行排名。……文化差异不再是不可通约的。但是现在可以就其结果来看,将其判定为对标准的偏离,从而对其进行规范化(nor malized)。全世界的政府都被纳入到同样的概念领域中去。国家间的所有偏离,都可以根据同样的计量方式进行比较,并最终据此对国家进行分级”。⑬[印]帕沙·查特吉：《政治社会的世系：后殖民民主研究》,王行坤、王原译,西北大学出版社2017年版,第11页。因此,应当慎重采用法治指数等类似方式来作为法治发展水平的判断工具。

2.避免法治建设的政绩“锦标赛”现象

所谓法治建设政绩“锦标赛”现象,是指在改革过程中,将不同地方、不同单位之间法治建设的政绩指标和建设速度的竞争作为更重要的、更根本的目标,把深化全面依法治国本身所服务的目标置于相对更靠后、甚至实质被忽视的位置,从而可能带来一系列连带的、甚至显然负面的问题,尤其是会带来部分地方法治发展品质受损、法治建设急于求成的危害。建设社会主义法治国家,需要对法治建设所面临的各种困难有充分准备,尤其需要注意避免“法治速成论”“法治建设政绩工程”等倾向。例如,司法责任制改革的目标是提高司法公信力、维护社会公平正义,“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”,不同地区、不同层级的司法机关面临的实际情况是不一样的,深化司法体制改革不能照抄照搬、急于求成,而是应该在中央的统一部署下,根据本地区本部门的具体情况和实际情况,科学合理地厘定改革的任务书、路线图和时间表,脚踏实地、一步一个脚印地推进本地区、本单位的改革。

（三）法律制度供给与需求之间的不平衡

改革开放四十年来,中国的法律供给取得了巨大成就,“法律供给主义”是改革开放新时期中国法制现代化的重要特点之一。⑭参见黄文艺：《对新时期中国法制现代化的理论反思》,载《政法论坛》2007年第2期。但从制度供给和需求的角度来说,还存在着很多问题。除了立法需求扩大和立法资源稀缺这对矛盾之外,⑮参见乔晓阳：《发挥立法对改革的引领和推动作用》,载《人民日报》2016年7月19日。在此,笔者还选择了几个相对具有代表性的观点,来讨论制度供给与制度需求之间的不平衡体现在哪些方面。

一是政策发展与法律发展的不平衡。一方面,如马怀德教授所指出的,“近一年来中央出台了很多非常好的政策,深改组密集出台各类改革举措,但法律的立改废释尚未做到同步;十八届四中全会所列出的立法任务中,已完成的数量有限”。⑯马怀德：《以“四个转变”助推法治政府建设》,载《光明日报》2015年11月5日。另一方面,中国在很大意义上仍然是“红头文件治国”;广义上的制度供给,特别是在执法领域,是以“红头文件”形式来提供的。这虽然回应了当下改革与发展中急迫的制度性需求,但如何规范并使之规范化、法治化,是当下中国法治发展的一个突出问题。2015年5月1日起实施的新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》,赋予法院在行政审判中附带审查“红头文件”合法性的权力,但该项权力具体如何操作、如何产生实际效力,还有待进一步观察。⑰参见朱芒：《规范性文件的合法性要件——首例附带性司法审查判决书评析》,载《法学》2016年第11期;余军、张文：《行政规范性文件司法审查权的实效性考察》,载《法学研究》2016年第2期。近年来,中央人民政府和地方各级人民政府对清理规范性文件非常重视,⑱例如,《国务院办公厅关于进一步做好“放管服”改革涉及的规章、规范性文件清理工作的通知》(国办发〔2017〕40号)。宣布清理废止了一批不再适用的规范性文件。但这些不再适用的规范性文件,在基层行政机关是否全面彻底地被废止和不再适用、人民群众对这些专业化的规范性文件已被废止是否知悉和掌握,这都还是一个未知数,这也就是通过诉讼的方式来审视规范性文件的意义所在。

二是狭义上的“法律”与广义上的“法律”之间的不平衡。以规章的法律效力为例：一方面,国务院的部门规章、地方政府规章的形式效力,与其实际效力、人们对该类规章之效力的心理认同相比,存在着很大差别。刘作翔教授曾指出：我国的法院系统和律师,很多都没有注意到国家食品药品监管领域的规章,他们甚至不认可规章的法律效力,但规章是《立法法》确立的一个正式的法律形式。⑲刘作翔：《建立“标准”是法治的一项紧迫任务》,载《北京日报》2016年2月29日。但另一方面,相比于法律和行政法规,国务院部门规章和地方政府规章在应对制度供给需求上,更加灵敏和快捷,立法资源也相对丰富。狭义上的“法律”与广义上的“法律”之间的不平衡,已经是一个非常突出和紧迫的问题。

三是“规则供给”与“制度供给”之间的不平衡。现代法治的一个重要特点是专责法律机构和法律服务的专门化,这是法律体系制度化的一个重要衡量标准。⑳参见[加]罗杰·塞勒：《法律制度与法律渊源》,项炎译,武汉大学出版社2010年版,第3-4页。“规则供给”只是法律制度供给的一个方面,甚至在同一法典内部也可能存在规则供给不足和规则供给过度的情况。㉑如民法典制定过程中的规则供给不足和规则供给过度等问题,参见茅少伟：《民法典的规则供给与规范配置》,载《中外法学》2018年第1期。制度供给还包括司法机构的供给、法律服务市场的发展以及行政机构内设法律部门的发展等诸多方面。近年来,政府律师和党政机关法律部门的增设完善,可以说正是对此前“规则供给”与“制度供给”之间不平衡的一种应对。面对上述问题,应当坚持制度创新、提升制度供给的质量和品质。

（四）法律运行的不平衡

全面依法治国的“十六字方针”是科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。“全面”推进依法治国,题中之义就是法律运行中的立法、执法、司法和守法四大领域应当全面推进、均衡高质量发展。但立法、执法、司法和守法四大领域之间以及各自领域之内也存在着发展不平衡的问题。

法的运行四大领域之间的发展不平衡,其原因复杂,解决起来必然是一个长期的过程。党的十九大报告对四大领域的相关论述,㉒党的十九大报告的相关论述是：“推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。建设法治政府,推进依法行政,严格规范公正文明执法。深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。加大全民普法力度,建设社会主义法治文化,树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法,任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。”各有侧重和差别,值得深入思考分析。例如在立法方面,党的十九大报告强调的是法的质量(良法)问题,这就可能更为接近和侧重于下文将要讨论的法治体系发展的不充分问题。

需要注意的是,在理论和实践中,四大领域之间的不平衡更容易被发现和注意,但四大领域各自内部的发展不平衡应当值得人们更加重视。

就立法而言,各个法律部门间的发展是不平衡的。一是法律部门间发展不平衡,不是或者至少不应再是历史发展的阶段性问题。㉓例如谢鹏程：《论法的不平衡发展》,载《烟台大学学报》(哲学社会科学版)1992年第4期。在当下,法律发展应当重视和注意部门间的平衡。在社会主要矛盾转化的条件下,“作为社会关系的调整器”的法律,由于其部门划分的主要依据是对社会关系类型的划分,那么,各个法律部门的均衡发展,即是对社会发展不平衡的有效应对,是解决和因应当下中国社会主要矛盾的必然要求。二是应对法律部门间发展不平衡的顶层设计和解决措施,需要建立在扎实深入的调查研究基础之上。随着全面依法治国进程的推进,立法需求扩大和立法资源稀缺之间的矛盾非常突出,一些重点领域的立法推进较快,但法律迅速出台后也引发了很多复杂问题,对法律的实际效力和法治发展质量有不利影响。㉔出现此类问题的原因,从更深层次来说也是中国立法模式尚存在问题。参见瞿郑龙：《当代中国的国家立法模式及其原则重塑——实证政治视野的分析》,载《法制与社会发展》2016年第6期。在这里,应对法治发展的不平衡不充分,应该更加重视立法质量,提升法治体系发展的品质。

即便被认为是法律运行各环节中相对更受重视的司法领域,我们对司法改革和司法制度发展的理解可能也是存在局限性的。例如,随着中国经济社会发展和司法制度改革(如立案登记制的改革),诉讼量有了巨量增长。如果我们从社会规律这一更深入的层次来考察司法需求(诉讼需求)和司法公共产品供给之间的辩证关系,从经济社会发展、社会物质结构对法律制度和司法改革政策制定的影响,可能会得出更为客观中允的结论。也就是说,应当用积极的、发展的眼光看待诉讼量的巨量增长。一方面,诉讼量的增长是中国经济发展的结果,随着市场经济发展和市场经济体制改革的深入,经济活动机器活跃是民商事类案件数量逐年增加的根本原因。㉕《〈最高人民法院工作报告〉全文及附件发布》,载“中华人民共和国最高人民法院网”,http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-37852.ht ml,最后访问时间：2018年2月10日。另一方面,诉讼量的增长是人民群众法律观念变化、权利意识增强、权利救济得到强化的表现。人民群众愿意更多地作为当事人参与到诉讼之中,意味着他们作为当事人,对人民法院、法律体制和国家政权的信心增强了。

（五）国内法治与国际法治之间的不平衡

党的十八大以来,习近平总书记就全球治理和国际法治发表了一系列重要论述,如提出要统筹国内与国际两个大局、国家治理与全球治理两个要务,推进国际关系民主化法治化合理化、引领经济全球化、推动全球治理体系和治理规则变革、构建以合作共赢为核心的新型国际关系和公正合理的世界秩序等。㉖参见张文显：《推进全球治理变革,构建世界新秩序——习近平治国理政的全球思维》,载《环球法律评论》2017年第4期。在全面推进依法治国的进程中,国内法治与国际法治还存在着的明显不平衡,应当值得更加重视。

一是国际法治还未正式作为“全面依法治国”的必要组成部分。目前关于全面依法治国的论述,主要是在国家法治和国家治理的意义上展开的。这并不意味着忽略或者忽视国际法治,而是国际法治主要是在党和国家的外交战略部分加以论述的。例如党的十九大报告指出,“中国秉持共商共建共享的全球治理观,倡导国际关系民主化,坚持国家不分大小、强弱、贫富一律平等,支持联合国发挥积极作用,支持扩大发展中国家在国际事务中的代表性和发言权”。这一论述正是法治理念和法治思维在全球治理和国际关系层面的体现,既需要在外交部分着重论述,也需要在法治建设层面充分体现。

二是国际法在中国特色社会主义法律体系中的地位没有明确。一方面,法理学教材中将我国缔结或参加的国际条约和协定作为正式的法律渊源;㉗《民法通则》第142条第2款规定：“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的,适用国际条约的规定,但中华人民共和国声明保留的条款除外。”朱景文教授认为,“由此可以看出,国际条约不仅可以直接适用于中国,而且还有相对于国内法律的优先权。1991年《民事诉讼法》第238条、1989年《行政诉讼法》第72条也有类似规定。”参见朱景文：《中国特色社会主义法律体系——结构、特色和趋势》,载《中国社会科学》2011年3期。但另一方面,有关中国特色社会主义法律体系的官方白皮书中尚没有论及这一问题。㉘《〈中国特色社会主义法律体系〉白皮书》,载“中国政府网”,http：//www.gov.cn/jrzg/2011-10/27/content_1979498.ht m,最后访问时间：2018年2月10日。国际法在中国特色社会主义法律体系中的地位,应当有科学明确的定位和地位。

国际法治与国内法治的均衡发展,应当着力研究和解决以下几个方面的理论和实践问题。

1.扩展国际法治的内容

中国所主张的新型国际关系法治化模式,必将带来相关领域新型权利义务的出现、新的法律规则和法律原则的产生,以及国际立法、执法和司法活动的丰富和发展,既意味着对当前国际法实践中符合法治精神和原则的那些方面的坚持和弘扬,还意味着对不符合公平正义的法治原则的国际法制度的克服和改革。

2.深入推进国际制度的变革和完善

当前各种国际制度(机制)的重要弊端之一是合法性不强,其原因在于主要的国际制度仍然主要是建立在大国政治的外交理念和国际关系观之上,西方主要大国在国际话语体系特别是国际法律话语体系上具有强势地位。㉙参见何志鹏：《大国政治的终结——国际法治的目标探究》,载《吉林大学社会科学学报》2013年第3期。目前在国际社会中居于弱势地位的发展中国家,应当提出更具代表性和体现合力的国际法律话语体系。国际法治发展的一个标志,就是国际法律话语体系不再只是一种声音、一个立场,国际制度也将受其影响而发生重要变革。

3.注重通过法治参与全球治理

全球化呼唤全球治理,全球治理的最佳模式是法治,全球治理法治化的主要表现之一是公共产品全球供给的法律机制。推进国际法治,既关系到法律产品的全球供给如何实现,例如知识产权、法律服务、法律教育等的全球化,又意味着国际社会通过一种法律的方式实现共同协作,例如应对气候变化的国际法律机制、应对跨国犯罪的国际法律合作等。上述实践所体现和践行的法治精神和原则,还应扩展到全球治理的其他领域,从而推动全球治理法治化进程。

（六）法律科技发展与法律人文关怀之间的不平衡

法律的人文基础或者人文关怀,原本就是现代法治的一个重要特点。法的现代化,其核心和基础应当是人的现代化。人作为现代主体,亦是20世纪80年代以来中国现代化研究和法学研究的重要主题。“以人为本”,弘扬人的主体性,坚持人民主体地位,保障人民群众的根本利益,是当代中国特色社会主义理论的主题之一。然而,随着信息科技的发展,技术理性以一种更加强有力的姿态走进并深深嵌入了当代的法律生活。大数据、人工智能等现代信息技术,为法律治理扩展到社会生活的每一个角落提供了技术基础,蕴含着更为细密、更加广阔的可能,但这带来了人们关于科技发展是否会限制人的自主性等忧思。

法律科技发展与法律人文关怀之间的不平衡,至少体现在以下几个方面。

1.权利保障与科技创新的不平衡

随着人脸识别、指纹识别、物联网、移动支付、可穿戴式智能设备等的发展,每个个体从肉体到精神都无时不处于网络社会之中。网络社会已经不再是“虚拟”的社会,而是“真实”的社会。无论是从深度还是从广度来说,法律科技发展已经超出了现有的权利法治保障的实效范围。由此所带来的问题是,权利保障与科技创新之间如何平衡?是侧重对公民法律权利的保障,还是应当侧重科技创新及其所带来的发展驱动力?从中国经济发展的结构转型来看,中国正在转向创新驱动之路,科技创新应当成为中国经济发展和转型的主要驱动因素,信息科技创新已经成为中国的重要竞争力,在共享经济、移动支付等领域中国已经在世界上处于领先地位。但同时,信息技术发展对个人权利的威胁,已经成为理论界和实务界关注的热点。相对于立法的相对滞后(或者是法律本身不可避免的滞后),权利观念的更新、信息技术伦理的问题要更为突出,也就是说,随着信息技术发展进入到了一个新的时代,公民个人信息保护与公民个人信息利用,需要有新的理论框架,实现观念更新和制度创新。

2.科技手段运用与法治理念之间的不平衡

科技发展以及法律科技运用所带来的挑战是世界性的。诚然,随着人工智能、大数据的发展,共享经济的大行其道,传统的以损害后果为主的规制模式面临着极大挑战,预防主义的法律技术亦不能对技术创新所可能带来的新的法律关系模式作出周延思考。㉚参见郑戈：《人工智能与法律的未来》,载《探索与争鸣》2017年第10期;郑戈：《在鼓励创新与保护人权之间——法律如何回应大数据技术革新的挑战》,载《探索与争鸣》2016年第7期;陈景辉：《捍卫预防原则：科技风险的法律姿态》,载《华东政法大学学报》2018年第1期。但就当下中国国家治理现状而言,更重要的问题是新的科技手段在社会治理和法律规制中的运用,与行政权力是否严格在法治边界之内运行之间,存在着矛盾和紧张。从全球范围来看,信息技术在法律领域之内,更多地侧重于发展治理、管制、约束等方面的技术,而对践行现代法治理念、保障和实现个体权利的法律技术的关注还不够充分。

二、法治发展的不充分

就法治发展而言,“不充分”意味着距离法治中国的设计蓝图、基本原则和理想目标还有差距,意味着法治中国建设还有很大努力空间。从党的十九大报告以及党的十九大以来的重要政治文件来看,所涉及发展不充分的词汇大致有充分、完善、增强、形成、建成、实现、深入、深化、落实等。基于这些词汇的意义与语境,笔者认为,当代中国法治发展的不充分主要体现在以下方面。

（一）党的依法执政能力的不充分

坚持依宪治国、依宪执政是全面依法治国的首要任务。㉛习近平总书记在中共中央全面依法治国委员会第一次会议上提出了全面依法治国“十个坚持”,分别为：坚持加强党对依法治国的领导;坚持人民主体地位;坚持中国特色社会主义法治道路;坚持建设中国特色社会主义法治体系;坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设;坚持依宪治国、依宪执政;坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法;坚持处理好全面从严治党与全面依法治国的辩证关系;坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍;坚持抓住领导干部这个“关键少数”。参见新华社：《习近平：加强党对全面依法治国的集中统一领导 更好发挥法治固根本稳预期利长远的保障作用》,载“新华网”,http：//www.xinhuanet.co m/politics/leaders/2018-08/24/c_1123324078.ht m,最后访问时间：2018年9月30日。关于党的依法执政能力的不充分,在党的十九大报告中有很多论述,如“完善坚持党的领导的体制机制”;“全面增强执政本领,增强依法执政本领,加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系,加强和改善对国家政权机关的领导”。又如,“必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面”;“坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度”;“各级领导干部要增强民主意识,发扬民主作风,接受人民监督,当好人民公仆”等。

党的依法执政能力的不充分,大致可以按照学界关于“党治”和“治党”两方面的区分来思考。一方面,中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的根本保证,必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面,坚定不移走中国特色社会主义法治道路。党的执政能力的提升是当代中国法治发展的根本保证。另一方面,全面从严治党必须依靠法治：全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障;善于运用法治思维和法治方式治国理政应当是中国共产党执政能力的核心竞争力之一,坚持和完善党的领导需要善于运用法治思维和法治方式,推进和实现政党治理现代化,不断提升党的执政能力。

因此,必须深刻认识全面依法治国和全面从严治党的辩证统一。法治是政党治理体系现代化的重要组成部分和基本模式,厉行法治是执政党提升执政能力的重要内容和路径。政党治理体系现代化的水平体现在制度化、规范化、程序化等多个方面,而法治是对政党治理现代化模式的凝练表达和理念概括。政党治理体系的法治化程度,是政党治理现代化程度的重要评判标准。

法治与政党治理体系之关系,体现为法治作为政党治理的外部制度环境、法治作为治党理念原则等方面。㉜该类研究,可参见姚建宗、王旭伟：《法治政党若干问题初论》,载《马克思主义与现实》2016年第4期;鞠成伟：《论依规治党的观念前提与制度方法》,载《马克思主义与现实》2016年第4期。以宪法为基础建构的国家政治权力结构,按照法治和民主原则设计建立的政党制度体系,以及宪法法律作为政党活动必须遵守的法律规范体系、符合法治原则的党外监督体系等,共同构成了政党治理的外部制度环境。另一方面,法治还应当融入政党治理体系的内部,法治必须与政党治理内部体系现代化相互嵌入、有机融合,方能真正实现全面依法治国与全面从严治党的辩证统一,从而推动和加强党的执政能力建设。

（二）权利实现和权利保障的不充分

人民当家作主是社会主义法治国家的核心特征,坚持人民主体地位是中国共产党革命和建设实践的宝贵经验,也是中国特色社会主义法治道路的基本原则。党的十九大报告提出“维护国家法制统一、尊严、权威,加强人权法治保障,保证人民依法享有广泛权利和自由”等重要论述,体现了坚持人民主体地位、充分实现和保障人民权利的重要性。人民主体地位作为社会主义法治核心价值的基础,中国特色主义法治体系㉝关于中国特色社会主义法治体系,参见张文显：《建设中国特色社会主义法治体系》,载《法学研究》2014年第6期。的一系列、不同层次的价值如社会公平正义、社会和谐、长治久安、可持续发展等,合乎逻辑而又科学严谨地构成了中国特色社会主义法治价值体系的基本样态。

2018年1月23日召开的中央政法工作会议指出,在政法领域,人民日益增长的美好生活需要体现在“四个转变”上：“一是从实现基本物质文化需要向同步追求高品位物质文化生活转变,不仅希望吃饱、穿暖、住好,而且期待食品更安全、生态更美好、服务更均等、社会更和谐,期盼过上更加幸福的生活;二是从实现外在物质文化需要向同步追求精神心理满足转变,不仅希望人身权、财产权不受侵犯,而且期待个人尊严、情感得到更多尊重,隐私、名誉、荣誉等人格权得到有效保护;三是从注重现实安全向同步追求长远安宁转变,更加关注改革发展大局、民主法治建设,期待权利有保障、权力受制约、公正可预期的良法善治,对严格执法、公正司法有更高要求,希望对自身发展有更长远的预期和更持久的信心;四是从单纯的个体受益向同步追求参与社会事务转变,更加关注共商共建共治共享,更加重视知情权、参与权、表达权、监督权,对社会事务参与意愿强烈,希望在促进社会发展进步中更好地实现人生价值。”㉞《政法领域“新时代新矛盾”四个转变带来人民新需要》,载“长安网”,htt p：//www.chinapeace.gov.cn/2018-01/23/content_11447053.ht m,最后访问时间：2018年2月1日。上述论述是对当代中国法治发展不平衡不充分的一种政策回应,其核心就是权利实现和权利保障,涉及了财产权、隐私权、名誉权、荣誉权、知情权、参与权、表达权、监督权等多种权利。

在当下法治中国建设的理论和实践中,关于权利实现和权利保障的不充分,有以下问题值得重视和反思。

1.“权利实现关系社会秩序稳定”与“权利实现是生活品质的保障”

一方面,权利的实现、保障和救济关系到全面建成小康社会目标的实现,也关系到社会秩序的稳定,加强社会保障体系建设,全国开展扫黑除恶专项斗争,㉟2018年1月,中共中央、国务院发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》,决定在全国开展扫黑除恶专项斗争。参见“新华网”,htt p：//www.xinhuanet.co m/2018-01/24/c_1122309773.ht m,最后访问时间：2018年2月1日。都是“权利实现关系社会秩序稳定”的题中应有之义。另一方面,随着社会主要矛盾转化,权利实现与人民群众对更高品质的生活追求联系在一起,人民群众对权利实现和权利保障有了更高诉求,为个人合法财富增值的努力、对个人荣誉权和隐私权的诉求、对更多参与公共事务的追求,都应该通过法治方式得到实现和保障。

2.对权利实现的现实约束条件有清晰准确的认识

“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展。”㊱《马克思恩格斯文集》(第3卷),人民出版社2009年版,第435页。当代中国社会主要矛盾的转化,并不意味着当代中国所处社会发展阶段的变化。当代中国仍然处于社会主义发展初级阶段的现实国情,决定了权利实现必然是不充分的,强化权利的法治保障也是基于当代中国国情和社会物质条件而进行的,也就必然意味着在教育、医疗、住房等领域的民生权利将面临很多现实难题。因此,应当在对权利实现的现实约束条件有清晰准确认识的基础上,㊲关于权利的成本,参见姚建宗：《权利思维的另一面》,载《法制与社会发展》2005年第6期。根据实际情况加强权利实现的保障,但同时,也要防止以条件不足、不具备为由,忽视甚至无视人民群众对权利保障的正当要求和对更高品质权利实现的诉求。

3.警惕权利话语消费主义化的倾向

随着中国社会的发展,人民群众利益诉求日益多样化,权利话语不断高涨、权利诉求类型越来越多样化,由此引发的问题是权利话语消费主义化的倾向。以各种非实定法上的权利话语为表达的利益诉求,是否真的超出了现有法律体系及其内在权利体系的框架,需要严谨的研究分析。而通过媒体和社会舆论所表达出来的权利话语消费主义化,亦即以物质化、货币化的方式来消费“权利”,潜藏着以物质利益异化了权利所表征的人的自主性,应当值得警惕和反思。

（三）国家治理体系和治理能力现代化的不充分

党的十九大报告把“国家治理体系和治理能力现代化基本实现”作为基本实现现代化目标的重要组成部分,将“实现国家治理体系和治理能力现代化”作为全面建成社会主义现代化强国的重要标志。本文着重论述政府治理能力和治理体系的现代化。

党的十八大以来,政府治理现代化和法治政府建设取得了很大成就,㊳关于新时代法治政府建设的经验和特色,参见姜明安：《论新时代中国特色法治政府建设》,载《北京大学学报》(哲学社会科学版)2018年第1期。但客观地说,政府治理体系和治理能力还不够现代化。例如行政审批改革的一些深层次问题还没有得到有效解决,“条块分割”、中央地方关系没有理顺等问题还很突出。又如对于一些新兴领域和新出现问题,政府治理能力还不够精细、精确、精准,对平台经济、共享经济、算法经济等现象还缺乏好的规制工具和清晰治理思路。

行政审批改革是政府治理现代化的战略举措和重要抓手。㊴参见李克强：《在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上的讲话》,载《中华人民共和国国务院公报》2018年第22期。法治政府建设特别是行政审批权改革,应当继续向纵深推进,破解“条块关系”的不良影响和制约。2013年以来,党中央和国务院着力推进行政审批权改革,厘清在审批权问题上政府与市场、中央与地方之间的关系,简政放权、规范审批、加强事中事后监管、防止权力寻租、减少制度性腐败、降低交易成本等成为当下行政审批权改革的重点。

从中国国家治理体系和治理能力现代化的视角来看,进一步推进行政审批权改革：一是要看到中国的行政审批改革所处的“从计划到市场”“从总体支配到技术治理”㊵参见渠敬东等：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》,载《中国社会科学》2009年第6期。的历史性转变之中,与其他发达国家的行政许可的数量和分量相比有不同的历史演变进程和时代定位;二是要看到深化行政审批改革属于国家政治决策,具体的行政审批权存废和改革则常常需要非常深入和针对性的研究,对个别行政审批权的存废应当作个性化的深入论证;三是对于目前还保留并运行的行政审批权应该依法加强规范化建设,处理好激发活力和维持良好秩序之间的关系。

除去进一步厘清政府与市场、中央与地方的关系,释放市场活力,调动地方政府积极性,严格政府权力边界,如何处理我国国家治理和行政管理中长期以来存在的“条块关系”的问题,在行政审批中仍很突出,显著阻碍了行政审批法治化、规范化的进程。在深化全面依法治国、推进行政审批权改革的过程中,应当坚持加强党的领导、处理好党的政策与行政法规、部门规章、行政决定等之间的关系,依法理顺中央与地方之间、同级行政机关之间、行政机关内部各组成部门之间的关系,维护宪法法律的权威、保持政策法规的一致性、提高行政效率,避免政出多门、九龙治水。在行政审批改革实践中,出现了“行政审批局”模式,但这种模式的定位和适用范围也值得进一步思考：一是审批与监管的关系如何处理。在审批主体与监管主体不一致的情况下,审批主体在知识、职责和绩效诉求上,不同于监管主体,两者之间的协调处理是一个难题。二是上级部门与下一级部门之间的关系。在目前的职责同构的体制下,㊶周振超指出：“条块分割”的政府管理体制造成了行政效率低下、政府机构庞大和中央决策的“中间梗阻”等诸多问题,条块关系失衡的症结在于职责同构。参见周振超：《打破职责同构：条块关系变革的路径选择》,载《中国行政管理》2005年第9期。行政审批局在上下级部门上可能并没有对应的部门,还是需要依赖传统的业务职能部门来实现上下级的对接。三是政府与市场的关系。行政审批是对民事主体活动的一种许可,“行政审批局”模式便利了民事主体活动获得许可,但也有可能强化了行政审批的计划色彩,反而加重了政府在资源配置中的作用和分量。

（四）法治体系发展的不充分

全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。党的十九大报告将“法治国家、法治政府、法治社会基本建成,各方面制度更加完善”作为基本实现现代化目标的重要组成部分。根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,中国特色社会主义法治体系包括五个子系统,分别为完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。

剖析和应对法治发展的不充分,除上文已经涉及的方面之外,本文认为还应当注重以下几个方面。

1.完善中国特色社会主义法律体系

上文所指出的法律部门间发展的不平衡、法律制度供给和需求之间的不平衡,是中国特色社会主义法律体系还不够完善的一种体现。应当以宪法为核心,不断完善中国特色社会主义法律体系,增强宪法的权威性,提升中国特色社会主义法律体系的系统性。党的十九大报告提出“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”,推进合宪性审查,完善规范性文件备案审查制度,㊷参见汪永清：《深化依法治国实践》,载《人民法院报》2017年12月27日。均是针对宪法的权威性不够强、中国特色社会主义法律体系不够完善而提出的。从立法规划的完成情况来看,十二届全国人大及其常委会制定法律25部、修改法律127件次、通过有关法律问题和重大问题的决定44件、作出法律解释9件,对比十二届全国人大常委会立法规划中的102件(其中规划新制定47件、规划修改55件),㊸“十二届全国人大常委会立法规划”,2015年6月1日公布(系该规划调整后),载“全国人民代表大会网”,htt p：//www.npc.gov.cn/npc/xin wen/2015-08/03/content_1942908.ht m,最后访问时间：2018年2月1日。这也表明了立法任务还很繁重、中国特色社会主义法律体系进一步完善的空间还很大。㊹按照“重大改革于法有据”的要求,这类任务还非常艰巨。参见刘作翔：《论重大改革于法有据：改革与法治的良性互动——以相关数据和案例为切入点》,载《东方法学》2018年第1期。

2.强化和提升法治权威

法治的高度权威是建设社会主义法治国家的题中应有之义。中国共产党十一届六中全会《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中指出：种种历史原因又使我们没有能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化、法律化,或者虽然制定了法律,却没有应有的权威。在社会主义政权已经稳固、社会主义建设各方面取得巨大发展的当代中国,要想切实保障人民权利、破解社会主义发展过程中所遇到的深层次、体制性问题,不仅需要维护和加强社会主义法制权威,更应当把社会主义法制权威升级、增强为社会主义法治权威,把法治的权威从制度文明深化和扩展到社会生活的各个方面,真正获得全体公民和社会各类主体对法治权威的真诚认同和自觉维护。

维护法治权威需要保证法治的统一性、处理好中央与地方关系。随着中国特色社会主义建设的不断推进,法治的统一性问题、中央与地方关系问题等深层次、制度性问题,是维护社会主义法治权威、完善和发展中国特色社会主义制度的关键环节。就法治的统一性问题而言,当前我国的法治建设实践中,不仅中央层面的立法存在着立法部门化倾向严重、法律冲突明显等突出问题,而且立法、司法过程中也存在着地方保护主义、各层次各部门的执法司法标准不一、权责脱节等诸多问题。造成这些问题的原因,既有长期以来的体制性弊端,也有中央和地方关系需要根据新的经济社会发展形势予以调整和理顺,从而需要从维护和加强社会主义法治权威出发,完善立法体制、推进依法行政、改革司法体制。

3.加强党内法规的体系化与制度化建设

党的十九大报告指出,党的十八大以来全面从严治党卓有成效的一项内容是“党内法规制度体系不断完善”;报告对加强党的全面领导、推进全面从严治党提出了明确要求,指出新时代加强党的长期执政能力建设,要“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。在笔者看来,党内法规制度体系建设研究应当重点关注“体系化”和“制度化”这两个关键词,也就是说,建设完善的党内法规制度体系,既要重视侧重静态构成、描绘党内法规蓝图的“体系化”路径,㊺关于党内法规体系化的构成要素、积极意义和实现路径,可参见周叶中：《关于中国共产党党内法规体系化的思考》,载《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2017年第5期。又要强调偏重动态、保障党内法规在实施中不断发展完善的“制度化”路径。

就党内法规的体系化而言,主要包括以下方面：一是效力等级的体系化,即以根本性规范即党章为核心和效力渊源,构建层次分明、逻辑清晰的效力等级体系;二是部门类型的体系化,即党章作为根本性章程起着统合引领的作用,党内法规、不同板块之间、板块内部均形成一个由不同层级党内法规构成的完备结构,并通过科学的部门类型划分形成制度合力;三是概念术语的体系化,即党内法规所涉及的概念术语应当做到精确、规范、统一、具有体系性,以准确表达制定党内法规的意图目的,准确贯彻党的路线、方针、政策,能够经受得起学理和实践的考验。就党内法规的制度化而言,主要包括以下方面：一是有专门机构保障党内法规的实施;二是制度化程度较高的党内法规,与其他制度化程度不及党内法规的政策、规范性文件,有清晰区分又良性互动;三是上述两个方面均有规范化、制度化的程序予以保障和加以约束。

三、结 语

全面依法治国是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。建设社会主义法治国家的伟大目标业已确立,中国特色社会主义法治建设已迈入新的时代。从我国经济社会发展实际情况来看,法治中国建设目标的实现必须充分考虑各种困难,坚持从中国实际出发,根据新时代社会主要矛盾转化对当代中国法治发展不平衡不充分作全面深入的分析研究。“全面推进依法治国,必须从我国实际出发,同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应,既不能罔顾国情、超越阶段,也不能因循守旧、墨守成规。”㊻只有这样,才能实现“两个一百年”奋斗目标,全面实现中国国家治理现代化和法治现代化。