基于政府合作视角的我国城市群公共交通设施建设研究

(西南大学政治与公共管理学院 重庆 400715)

一、概念内涵

1.城市群

最早提出“城市群”概念的是英国学者埃比尼泽·霍华德(Ebenezer Howard),他在著作《明日的田园城市》(GARDEN CITIES OF TOMORROW)提到“城市群”这一概念，并提出“田园城市模式”，他强调把城市和周边乡村区域作为整体研究。①

区域规划创始人帕特里克·盖迪斯(Patrick Geddes)提出“城市群区域”或“组合城市”、“集合城市”的概念。

法国地理学家戈特曼(Jean Gottman)1957年在其著作《大都市带：东北海岸的城市化》中提出“大都市带(Megalopolis)”这一概念。他认为在巨大城市化区域内，支配空间经济形势的不再是单一的大城市或都市区，而是集聚了若干都市区，并在人口和经济活动等方面密切联系形成了一个巨大整体。②

中国学者宋家泰、崔功豪等人在1985年著作《城市总体规划》中对城市群的定义是：多经济中心的城市区域，如苏锡常、长株潭、京津冀等地区。

中国学者姚士谋(2001年)关于城市群的表述为：在特定的地域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，依托一定的自然环境条件，以一个或两个超大或特大城市作为地区经济的核心，借助于现代化的交通工具和综合运输网的通达性，以及高度发达的信息网络，共同构成一个相对完整的城市“集合体”。③

综上学者的观点，结合当前中国城市群现状，定义城市群为：在特定的地域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，以一个或两个超大或特大城市作为区域经济中心，借助现代化的交通工具和综合运输网，以及高度发达的信息网络，城市间的经济、资源和政府都互相影响，形成空间组织紧凑、经济联系紧密的城市“集合体”。

2.公共交通设施

公共交通设施可分为农村公共交通设施和城市公共交通设施，也可分为城市内公共交通设施和城市对外交通设施。

骆永民(2009)对认为交通基础设施包括城市公共交通系统、农村客运交通系统、各级公路等设施。

王晓辉(2012)认为公共交通设施主要包括场站、枢纽站、站点及线路，是城市公共交通网络的基础性设施，是城市公共交通网络的重要组成部分。

林怀东(2017)认为公共交通设施包括交通道路、轮渡、航运、轨道等基础设施外，还包括配套的信号灯、道路标志、站台、信息系统和后勤指挥调度基地等。

鉴于本文所研究的对象是城市群的公共交通设施建设，因此仅对城市之间公共交通设施进行界定。本文将公共交通设施定义为：公共交通设施是由公共交通道路、管理监控系统以及公共交通运输相关的配套设施构成。

3.政府合作

政府合作是“府际关系”的一种形式。政府之间有“竞争”关系也有“合作”关系或者二者兼有之。

克莱德·F·施耐德(C·F·Snider,1937年)最早提出“政府间关系”这一术语。

阿格拉诺夫(R·Agranoff,1986年)首次提出，政府间关系发展到一个新阶段，即“府际管理”时代④。

卡梅伦(D·Cameron,2002年)认为政府间正在往“多方治理”的趋势发展。

复旦大学林尚立教授从国家结构方面分析，他将政府间关系分为“纵向的中央政府与地方政府的关系，地方各政府之间的关系和横向的各地区政府间关系”。⑤。

2002年，陈瑞莲和张紧跟等人提出“区域行政”的概念。

2007年，刘祖云在《政府间关系：合作博弈与府际治理》用“十字博弈”的框架解释政府间关系。他认为政府间关系不是简单的纵向或横向关系，而是一种“十字型”关系结构，处于博弈中心的是个“十字型节点”地方政府⑥。

基于本文研究的对象为城市群的公共交通设施，因此，本文对政府合作的定义：政府合作是政府之间通过沟通、协商，共同运用各种公共资源和手段方法，在相关区域内，处理公共事务、提供公共产品和解决公共问题的过程。

二、我国城市群公共交通设施现存问题

1.城市群公共交通设施现状

中国的基础设施建设是世界知名的，高铁也是中国的一张“名片”，高速公路总里程已居世界首位，总体来说中国城市群的交通网络密集。

京津冀城市群的交通网络总体结构是“点━轴”型。京津冀城市群2小时交通圈覆盖8各城市，都市圈交通密集。京津冀城市群内铁路运营里程8000多公里，高速公路里程约8700公里。北京已开通19条地铁线，运营里程达600多公里，天津有地铁线6条，运营里程达220多公里。

长三角城市群已逐渐构建成立体式综合交通体系。长三角城市群重点加快了公路主骨架和交通支持系统的建设,优化了基础设施布局,基本形成公路、水运、铁路、航空等多种运输方式共同发展的立体式综合交通运输体系⑦。长三角城市群2小时交通圈覆盖的城市已达24个。目前长三角城市群已有铁路20条，在建铁路9条，规划线路17条；已通车的高速公路有35条。上海的地铁运营里程达700多公里，南京有380公里左右，苏州、杭州也分别有110多公里。

珠三角城市群、成渝城市群、长江中游城市群等各城市群的交通网络形成“抱团”的趋势，城市群交通网络较其他地区和城市的交通更发达。

2.城市群公共交通设施问题

一是城市群公共交通设施规划互不衔接

城市群公共交通设施规划互不衔接最显著的表现是城市群的“断头路”现象。

有资料显示，目前我国有“断头路”6000多公里。各省市进行道路规划和修建时往往以自己为中心，难建的、投资大的、施工困难的道路都拖后再建，累积越来越多的“断头路”。贯通“断头路“牵涉很多的政府部门、企业和个人的利益且协调困难，导致贯通“断头路”的工期延长，施工成本逐渐增加，进而贯通更难，如此形成恶性循环。特别是行政区“画地为牢”的交通规划，易导致“交界”处形成很多的断头路，造成道路资源和财政资金的浪费。

二是城市群公共交通设施建设不同步

城市群公共交通设施建设不同步，主要有以下表现：首先是大、小城市公共交通设施建设不同步。城市群拥堵，除了“车多路少”的原因，还有大城市和小城市公共交通设施建设不同步的原因。中心的大城市财力厚，修路多，周边的小城市修路少，城市群依然拥堵。大城市已经使用智能交通收费系统，小城市依然是人工收费；大城市使用电子指挥系统，小城市还是交警指挥。其次是配套设施与道路主体工程建设不同步。配套设施与道路主题工程不同步会导致道路反复重建或者“打补丁”，浪费人力、财政资源。

三是城市群公共交通设施管护各自为政

首先，城市群的公共交通设施管护的工作方法依然采用传统人工的方法。⑧我国公共交通设施管护往往由政府主导和监督，外包给经营性道路养护公司进行管护。各市、各级政府之间关于公共交通设施管护信息缺少沟通，同时政府与运营养护企业也缺少信息沟通。这样，一方面各城市、各级政府间容易“各自为政”“不闻不问的埋头苦干”，另一方面政府与运营养护公司间形成“信息隔阂”，不利于政府的监督和管控。

其次，城市群公共交通设施管护主要采取“分级管理、分级负责”的模式，但具体管护标准上没有形成统一。⑨公共交通设施管护模式的不同，导致各城市道路的服务区、巡逻制度、道路养护甚至道路指示系统产生的效果都不同。

三、基于政府合作的城市群公共交通设施建设对策

1.建立政府协调机制，实现道路规划同图

针对“断头路”现象和“画地为牢”的交通规划，城市群的各级大小政府间可以合作建立政府协调机制，实现道路规划同图。

首先，建立政府协调机制，可以突破行政藩篱，减少“断头路”。通过建立政府协调机制，可突破各市“画地为牢”的行政藩篱，确保城际干线交通的通畅，减少“断头路”。即使已有的“断头路”也可通过政府协调机制解决，如安徽省与上海市、江苏省和浙江省就签署了《长三角地区打通省际断头路合作框架协议》，明确合作原则，按规划方案，共同推进省际道路对接，打通省际“断头路”。⑩

其次，建立政府协调机制，推动综合交通枢纽的规划落实。城市群综合交通枢纽干系重大，涉及城市经济发展、未来走向和各自利益。通过政府协调机制的统筹规划与协调，才能保证综合交通枢纽在选址、覆盖范围、功能作用、周边配套和周转能力等方面符合多方利益，最终实现规划同图。

2.建立项目沟通机制，推动设施建设同步

针对大、小城市公共交通设施建设不同步和配套设施与道路主体工程建设不同步的问题，可以建立项目沟通机制，各政府部门通过项目沟通机制推动“两个同步建设”。

首先，建立项目沟通机制，推动大、小城市的公共交通设施建设同步。通过项目沟通机制，各城市政府部门就道路建设的工期、进度、质量监督等进行协商，实现道路主体工程分段、多段同步建设。通过项目沟通机制，大、小城市可以“合伙”购买收费系统、电子智慧系统，既能节约成本，又能缩短二者差距。

其次，建立项目沟通机制，推动配套设施与道路主体工程建设同步。各城市政府部门在道路主体施工过程，通过项目沟通机制，协同各部门和企业单位，实现标志线、窨井盖、红绿灯、管道、电缆和下水道等配套设施与道路主体工程同步建设。配套设施通过项目沟通机制与主体工程同步建设，不仅能节约成本、减少安全事故，还能避免道路重复建设，减少道路破坏、交通管制、限行拥堵现象，提高政府部门联动能力和政府合作能力。

3.建立信息共享机制，促进道路管护协同

针对城市群公共交通设施管护方法和管护模式的不同，可以建立信息共享机制，有效促进道路管护协同。

首先，建立信息共享机制，创新管护方法，避免各自为政。道路的大小维修，涉及养护公司和交管部门，养护公司希望及时维修，交管部门希望尽可能避免路上施工。这导致养护专项工程在办理交管部门的行政许可手续时举步维艰，仓促赶工维修的工程质量又难有保证。通过信息共享机制，针对管护路段的具体情况，一方面养护公司和交管部门提前做好预案准备工作，另一方面与维修路段相连的各市、各级政府可以通过信息共享平台了解情况，做好改道、绕行的预案，这样既减少封路时间又保证维修质量。

其次，建立信息共享机制，促进形成统一的具体管护标准。遇见突发交通事故时，应有专门的指挥部门，根据共享平台上的信息，指挥和通知相关部门派人员前往事故现场，避免“各自为政”的派出人员，造成次生灾害。同时，对服务区、道路巡逻、道路养护和道路指示系统，制定统一的考核标准和操作规定，形成“合力”保障道路通畅。

【注释】

①埃比尼泽·霍华德著,金经元译.GARDEN CITIES OF TOMORROW[M].商务印书馆,2000.

②Jean Gottman.Megalopolis:the urbanization of the northeastern seaboard[J].Economic Geography,1957.33:189-220.

③姚士谋,朱英明,陈振光.中国城市群[M].合肥:中国科学技术出版社,2001.

④R·Agranoff.Intergovernmental Management:Human services problem-solving in six metropolitan areas[M].State University of New York Press,1986.

⑤林尚立.国内政府间关系[M].浙江人民出版社,1998.

⑥刘祖云.政府间关系:合作博弈与府际关系治理[J].学海,2007(1):79～87.

⑦黄忠免.交通,城市群的发展血脉——由三大城市群看中国城际交通[J].广西城镇建设,2011(2):15-21.

⑧李哲.国省干线公路养护管理中的问题及对策[J].交通世界,2019(Z2):242-243.

⑨呼向颖.国省干线公路养护与管理[J].交通世界,2018(12):74-75.

⑩皖沪苏浙交通运输部.长三角地区打通省际断头路合作框架协议[Z].2018年6月1日.