我国地方税体系构建研究

(湖北经济学院 湖北 武汉 430000)

一、引言

(一)研究背景

在中国，封建分税制起源于唐代，唐代的国家财政部门把高度集中的税收政策划分为国家财政和地方财政两部分，两者之间在国家税收上采取了上供、留使、留州的三分制，然后再到清末预备立宪时期分税制改革，这种改革制度经历了北洋、民国时期，直到1994年的分税制改革。1994年实施的分税制改革体系把国家的税种划分为三类：地方税、中央税和共享税，这三类税分别由中央和地方两套机构征收管理，这就构成了原始的基础的分税制体制。但从严格的意义上来说，中国仍然没有建立起科学规范彻底的分税制，省级以下并没有形成自己独立的税收体制，几乎所有的收入仍然是靠上级政府的转移支付。

(二)研究意义

地方税有着重要的作用，它可以很好地服务于地方政府部门，同时也能够和地方经济进行相互协调的发展。地方税体系是一国根据其经济发展水平、财政支出需求、社会经济条件和税收征管水平等进行税权划分，科学设置税制，明确税收征管等形成的税收体系，有利于促进地方经济发展，有利于改善社会福利。在我国，分税制体制方面最为注重的内容是地方税管理，进行科学合理有效地实施地方税管理有利于国家经济体制的改革和发展。

二、地方税体系的理论分析

(一)地方税体系存在的制度基础：分级政府和分级财政

许多国家设置地方政府，实行地方分权是由诸多因素导致的。从历史角度上看，国家是由多个分散的区域组成，这些区域是以民族或者政治经济等因素慢慢形成一个主权国家。这种国家原来所形成的区域性特征在经历历史变迁的时候并不会完全消失。联邦制国家的区域性特征就特别明显，松散的独立的殖民地国家和邦联国家组合成了联邦制国家，联邦制国家这种特殊的组合中的元素是保留了自己原来所拥有的一部分权利，这促使了地方分权的产生。从经济的角度看，由于市场失灵是普遍存在的，这赋予了政府的一项重要的职能，就是采取积极的措施向社会提供一些企业不能够提供的公共产品或公共服务。这些公共产品或公共服务的受益范围有着很大的不同，可分为全国性和地方性。为了提高经济效率，中央政府提供全国性受益的公共产品或公共服务，发挥中央政府的优势，采取集中优势力量，促进经济稳定发展。在地方政府方面，按照当地人民的真正需求以及个人的偏好提供科学合理有效的地方性公共产品或公共服务。综上所述，一国政府有必要从体制上划分为中央政府和地方政府，并在中央政府与地方政府间进行适度的分权。

(二)通过一国财权、财力的配置形成地方税

在各级政府之间通过某种方式进行税收收入以及税权的划分工作，这种现象的出现使得地方税的出现变为现实。对于一个国家而言，当其财政来源主要体现在税收方面时，则其政府部门的财权和财力也可以说成是税收收入及税权，这么一来，掌握部分税种税权对于地方政府来说就是必然的结果，地方政府掌握了税权，从而导致地方税的产生。

(三)分税制通过财力划分模式形成地方税制度

分税制之所以能够被广泛的关注和使用，主要是由于其拥有能够划分政府财权和财力的特殊方法。在这个方面，分税制依据的原理为：把划分各级政府的事权作为基础，对于各级政府收入依据事权进行科学合理的划分，同时设立专门管理国税和地税的政府部门，即国税局和地税局。另外，值得一提的是，这两类税收形式各尽其能，两套税收体系相互协调，相互独立，并建立起相应的转移支付制度。因此，通过分税制的实施可以促进地方税体系的形成和发展，可以很好地体现地方税的优越性和独立性。

三、我国地方税体系存在的问题

(一)结构体系不完善

在中国，地方税收的结构体系存在很大的欠缺，这表现在：第一，在中央和地方的税收体系方面相关格局形式欠缺。在1994年制定的分税制改革举措，虽然形成了中央税以及地方税划分的基础。但是，值得一提的是，针对收入划分问题，并没有真正地了解税种的功能性，这也就使得一些税种的特性和政府的职能存在很大的不同。更为重要的是，有些税种的某些属性和当前的市场经济的发展方向不相适应。第二，正是因为在地方税体系方面出现了主体税种的缺失，致使地方得到的收入较少而且相当不稳定。更为重要的是，当前的流转税以及所得税的改革是当前税制改革的关键所在，但是这种改革对于地方政府而言，并没有带来地方收入的日益增长。

(二)管理体制过度集中

通过调查分析得出，在1994年进行的国家分税制改革的重点在于进行收入方面的划分，没有在地方税权方面进行切实有效的完善。中央依旧是我国现行的地方税税权高度集中的拥有者，这就使得在实践中暴露出了诸多的弊端。另外，正是由于地方政府在税收立法权方面出现了严重的缺失现象，致使地方政府在寻求新税源方面变得没有太多的权限和积极性。更为重要的是，这种税收政策较为集权，导致地方政府的财政收入来源过于狭窄，迫使地方政府求助于收费的形式来筹集收入，造成分配秩序紊乱，损害了规范地方政府的分配行为。

(三)收入规模偏低

分税制体制能否顺利实施的坚实基础就是地方税收入规模是否适当，也就意味着能否长效与稳定地实施分税制体制。根据调查研究发现，我国的地方税收入在全国税收当中能够占到一定的比值，但是所占的比例较小，不能很好地为地方的财政带来充足的收入。同时这种现象的出现也能够反映出当前的地方税收入数额较小，规模较低，与真正的分税制体系并不相符，不利于地方政府有效实现其职能。

四、完善我国地方税制的对策

(一)调整地方政府的税收政策，使得收费低于税收

针对税权在税制方面过于集中的现象，应该加大力度调整地方政府的税收政策，使得收费低于税收，对于收费应采取多种渠道分流的方法：要坚决取消重复收取或者另辟途径的乱收费；降低符合国际通行做法的必要收费，像“使用费”这类费就可以继续征收，但是必须规范收费标准，严格制定收费制度；以提供公共设施或特定服务作为关键环节，以取得财政收入为目的的收费作为突破口，改费为税。收费形式的千差万别制约着中央立法，地方税收立法的配合就显得必不可少，完善地方政府相应的地方税立法权，事关费改为税的可行性。

(二)解决地方税体系的主体税种问题

加大力度解决地方税体系所存在的主体税种缺失的相关问题。在这个方面，我们应该深化经济结构改革，改变如今的税制格局，依据分税分级的模式进行整体框架的构造和布局。在当前五级政府的架构下，使每级政府都拥有自己的主体税种以及稳定的税基，显然是不太可能，至少在基层是不能实现。为此，我们应该做的是进行政府级次的分级处理，把乡级政府作为县级政府的派出机构，把市级政府作为省级政府的派出机构，从而形成中央、省、县三级政府架构。为地方税主体税种的选择才了创造了基础条件。同时消费税作为省级政府的主体税种，而财产税作为县级政府主体税种，从而形成稳定的分级分税财政体制。

(三)完善立法体系，提高立法质量

在立法体系和立法质量方面，第一，应该认清立法的重要性，使立法体系适合国家的基本国情，同时尽最大可能发挥当前立法行为的引领效果。要加大主体税种立法的力度，明确征纳双方的权利与义务，必要时强制执行的手段，确保思想认识上坚定到位，法律支撑上科学先进，监督检查上严格细致，以“铢积寸累”的实干举措对税收管理体制作出法律上的规定，为地方税制建设取得长足进步打下坚实基础。第二，针对目前国家在地方税体系方面面临的困难，着重强调并且加大力度制订相关的地方税法律法规，成为严格意义上的税法。