住房公积金制度到底该不该“废除”？

(武汉大学 湖北 武汉 430000)

一、住房公积金制度的历史作用

1988 年，国务院召开住房制度改革工作会议，决定我国分期分批实行住房制度改革。1991 年，国务院正式批复了上海市的住房改革方案,即“推行公积金、提租发补贴，配房买债券、买房给优惠、建立房委会”等五项重点房改措施。1992 年，第二次全国住房制度改革工作会议肯定了住房公积金制度在建立个人住房基金、扩大住房建设资金来源和解决城镇居民住房问题中的作用，认为建立住房公积金制度是大中城市，尤其是特大城市启动房改的有效途径。1993 年，全国已有26 个省、自治区、直辖市在房改方案中规定实施住房公积金制度。依照住房公积金在住房条件改善中发挥的重要历史作用，住房公积金制度的发展历程可划分为单位住房建设贷款、个人住房购置贷款、个贷与保障性住房建设贷款并存、个贷与个人住房租赁提取并重等4 个阶段。

二、我国住房公积金的发展历程

(一)我国住房公积金制度的发展现状

《住房公积金管理条例》自1999年3月颁布以来，已多次修订完善，但近些年由于房价持续上涨，我国住房公积金制度的住房保障功能仍在逐渐弱化，已经与市场经济的快速发展不相适宜。其制度弊端主要体现在以下方面：一是覆盖面窄。国家机关、事业单位和国有大中型企业是住房公积金的主要缴存单位，大多数非公企业并没有建立住房公积金，而且个体工商户、非全日制从业人员、其他灵活就业人员以及农民工尚未强制性纳入。目前，住房公积金实缴职工占比仅为全部城镇就业人员的30%。二是使用欠公平。高房价导致许多缴存职工买不起房，出现了多数职工缴存供少数有能力购房职工使用的现象。当前，公积金“低存低贷”的利率体系，使低收入者承受的存款利息损失实际上支持了高收入者获得的贷款利率优惠。三是资金闲置严重。目前，住房公积金主要用于购房、住房租赁等有限的资金使用方向和离退休等少数不再就业情况下的提取，运用渠道狭窄，加上受暂时使用不到或购房能力暂未达到等因素的影响，住房公积金资金闲置严重。目前，资金使用率约为80% 左右，近万亿资金处于“闲置”状态。四是区域性结构失衡。目前，住房公积金遵循属地管理原则，在区域内缴存和使用。这导致东部发达省份长时期使用率居高不下，资金流动性不足；而中西部地区受职工住房消费观念等因素影响，住房公积金使用率偏低，资金流动性过剩。

(二)我国公积金制度的遇到的问题与挑战

东南大学经济管理学院名誉院长华生在近日举行的“中国经济学家年度论坛暨中国经济理论创新奖(2017)颁奖盛典”上发表演讲时建议，废除住房公积金的费用。他表示，“全世界别的地方都没有。除了中国和新加坡。但新加坡有政府提供70%到80%的住房，我们不提供住房，又收这种住房公积金，而且很多人有了住房后还要继续交住房公积金。”这个建议，很多人一定觉得很荒唐。因为，在多数人看来，住房公积金是一项民生福利。特别是普通居民，如果拥有住房公积金，不仅增加了一块自有购房资金，而且还能够通过公积金贷款，减轻购房负担，从而增强自己的购房能力。

事实上，住房公积金在带给大多数人福利的同时，也出现了比较严重的分配不公问题。其中，国有企业缴纳比例高于民营企业的问题，是最为突出的问题。如电力等垄断企业，前些年缴纳的住房公积金，是普通企业、包括机关员工的十多倍。也就是说，仅住房公积金一项，就比一般企业员工的收入高。如此一来，就等于增加了一个扩大收入差距的因素。

如果说推行住房公积金制度的初衷是好的话，那么，经过几十年的改革和发展，住房公积金制度的优越性已经越来越小，负面影响则越来越大。尤其是企业，不仅不同所有制企业之间的差距很大、矛盾很多，就是同一个企业不同员工之间，也存在比较大的差距。住房公积金制度，已经不是解决居民住房的保障手段，而是社会财富分配的分化手段，其对中低收入阶层起到的是挤压和吞食作用。因为，在高房价下，住房公积金的保障功能已经基本消失，特别是效益较差的企业，有限的住房公积金根本不可能解决员工的住房问题，不可能对员工购房产生多大的帮助作用。为什么会出现有人有多套房，有人却一房难求。很大程度上，与不同企业、不同人之间住房公积金缴纳标准不同有很大关系。那些缴纳标准比较高的单位，员工大多通过住房公积金及其贷款购买了住房，完成了购房的“原始积累”，为拥有多套住房打下了良好基础。相反，缴纳标准较低的企业，则始终在等待资金“够”了再购房，结果，越积差距越大，最终连一套房也购不齐。

房地产市场已进入全面市场化，市场化的房地产市场就要按照市场化运行。公积金制度已经很难适应市场要求，且出现了许多不公平、不合理的问题，必须有计划、有步骤、有节奏地废除，让房地产市场真正按照市场化要求运行。所以，华生的废除住房公积金制度，不失为一个好建议。

三、国外政策性住房金融模式比较

当前，在发达国家中，新加坡、德国的政策性住房金融体系是以合作性金融为主导模式，且比较成熟。比较分析两国的模式，对我国住房公积金制度改革具有重要的借鉴意义。

(一)新加坡住房金融采用强制性储蓄的合作性住房金融模式

新加坡住房金融体系是中央公积金制度下的政策性住房金融体系，属于典型的政府主导型。公积金本质上是一种强制的合作性金融。政府强制公民缴纳公积金，但缴费率不是确定的，政府会根据国民经济情况进行一定程度的调整。新加坡设立了中央公积金局，负责公积金的管理和使用。在公积金使用部分，住房建设贷款和住房抵押贷款占到八成，其余二成可以在日常工作中提取。新加坡的公积金用途可用于付购房首付款和支付贷款本息。与此同时，政府会将债务筹集资金转给建屋发展局，建屋发展局必须保证专款专用——只能用于发放低息住房抵押贷款和公共住房建设。在此运行过程中，由于新加坡政府会为中央公积金局提供亏损补贴，所以新加坡的公积金运营是不以营利为目的的。

(二)德国住房金融采用合作性和政策性金融机构相结合模式

德国的金融业很发达，住房金融体系也相当繁杂，房地产金融机构较多，房地产抵押市场也很完善。与之对应的是，其制度受政府干预较多。政府对中低收入者有多项特别支持政策，主要由两部分构成：一是合同住房储蓄贷款融资服务体系。该体系吸纳了全国31 家住房储蓄银行，国家则对住房储蓄者实行不同程度的奖励。31家住房储蓄银行会向公众吸收储蓄存款，同时向特定客户提供低息购房或建房贷款。这实质上就是一种互助合作性住房金融体系。二是政府直接投资一些住房金融机构。这些机构的主要服务对象为低收入者、残疾人、多子女家庭和一些非营利性企业，提供的贷款利率可享受政策优惠，甚至是免息贷款。据了解，德国居民买房、建房的资金中，有大约40%至50%的贷款都来自住房储蓄银行。

(三)韩国实行国民住宅基金

韩国实行的是国民住宅基金，它属于国家设立的政策性住房金融机构，为中低收入家庭住需求提供政策性贷款和补帖，并重点为低收入者和首次购房者提供优惠购房贷款。

四、我国政策性住房金融体系发展现状

(一)政策性住房金融占比较低

我国的政策性金融体系从1994 年三大政策性银行组建开始，在经济社会运行中存在很多问题。例如，政策性金融机构内部治理结构尚不完善，政策性住房金融业务仅集中在住房公积金领域，而住房公积金在个人住房贷款市场的占有率约为20%(2016 年，全国共发放个人住房按揭贷款6.95 万亿元，其中住房公积金当年发放个人住房按揭贷款1.27 万亿元，占(18.27%)，整体比重较低。房地产贷款中的开发贷款，基本上都来自于商业性金融机构，商业性住房金融在整个住房金融体系当中占主导地位。

(二)政策支持持续跟进，但尚未形成政策性住房金融体系

政府一直很重视保障房的建设与开发，2014 年批复设立了国开行住房金融事业部。2014 年，人民银行创设了一种新的储备政贷款(PSL)，这为金融机构政策性的信贷投放提供了重要且广泛的资金来源。同时，廉租房、公租房等租赁性住房消费的发展一直较为缓慢，还存在很大的购买性住房消费空间；但相对而言，公积金贷款、住房抵押贷款等融资的政策支持较为匮乏，居民家庭的住房消费能力一直处于较低水平。总体看，政策性住房金融体系建设难以满足住房市场的快速发展，全方位住房供应体系的建立还为时尚远。策工具，就是抵押补充贷款(PSL)，这为金融机构政策性的信贷投放提供了重要且广泛的资金来源。同时，廉租房、公租房等租赁性住房消费的发展一直较为缓慢，还存在很大的购买性住房消费空间；但相对而言，公积金贷款、住房抵押贷款等融资的政策支持较为匮乏，居民家庭的住房消费能力一直处于较低水平。总体看，政策性住房金融体系建设难以满足住房市场的快速发展，全方位住房供应体系的建立还为时尚远。

五、我国设立住宅政策性金融机构需要解决的突出问题

(一)机构运转的治理架构

目前，我国的公积金管理职能是由地方政府设立的住房公积金管理中心承担的，存在定位不清、运行效率低下的缺陷。因此，设立住宅政策性金融机构，首先需要解决法人治理结构问题，按照现代企业管理制度，完善机构的董事会、监事会等建设。

(二)政策性与商业性的关系

一方面，要解决机构设立的政策性身份不变的问题，如何通过内部约束与外部控制，始终保持机构的政策性属性；另一方面，也要处理好与商业性的关系，政策性机构大量从事商业性业务，不仅不能有效地提供政策性金融支持，而且挤占了商业银行的生存空间。

(三)机构运营的资金来源

新加坡将强制公民缴纳的住房公积金作为机构的主要资金来源，德国将自愿参加住房储蓄的储户存款作为机构的主要资金来源。同时，两国政府通过亏损弥补、财政贴息等方式给予相关机构大力支持。我国设立住宅政策性金融机构，如果是通过提供低利率贷款的方式，缓解中低收入者的购房压力，单靠职工缴纳的住房公积金肯定难以满足设立的需要。

(四)解决机构运行的法规保障

新加坡和德国对政策性住房金融机构的经营范围、组织形式、资金来源和使用以及监管等方面，均以立法的形式做出了明确规定，且有关住宅金融的法律法规也很多，从而有效保障了政策性住房金融机构的正常运行。而我国目前住房公积金制度的规范性文件主要是《住房公积金管理条例》，如果改革设立住宅政策性金融机构，应借鉴新加坡、德国的经验，建立相应的法规体系，在法规制度层面明确机构的出资人、资金来源、运营方式、风险防范、监管等方面的内容。

六、对我国住宅政策性金融机构改革路径的思考

(一)探索建立住房公积金与住房储蓄并行模式，配套住宅保障措施

一是将住房公积金制度改革为政策性住房金融机构，其基本资金来源就是强制缴交的住房公积金。公积金由住宅政策性金融机构的分支机构归集，总部统一管理和使用。在公积金使用过程中，不以营利为目的，主要用于发放住房购建贷款和会员的日常提取等。二是对低收入家庭吸收储蓄存款，同时这些储蓄客户可以享受低利率的购建房贷款。通过吸收储蓄将闲散的小额资金集中起来，用于扩充住房基金的来源，并引导居民的消费行为。住房储蓄需要采取封闭性管理，系统内的资金封闭运作，并给予一定的财政补贴；吸储对象只面向低收入群体，购建房贷款亦如此。三是住宅政策性金融机构继续发挥国开行住宅金融事业部的职责，加快推进保障性安居工程建设，加大对棚户区改造以及对廉租房、公租房等各类保障性住房开发的支持，解决部分中低收入家庭的住宅困难。

(二)立足住宅政策性金融机构运营模式，拓宽资金使用渠道

在机构资金使用方面，应符合住宅政策性金融机构的运营模式，发挥其最大的社会效益。除了必须的个人住房信贷业务，还有住房项目贷款和保障房信贷业务，努力拓宽增值保值渠道。一是以个人住房贷款为主，包括新购住房贷款、旧房改造贷款等。中低收入群体将得到重点资助，这会一定程度地提高住房私有化程度，但一定要限定购置住房的目的为自用而非投资。二是提供住房建设贷款，包括新房和改建的贷款，并专款专用、严格审查。三是贯彻实施政府的其他住宅政策，如出租公房、发行债券筹资建房等。此外，还可以加强宣传，向其他住房金融机构提供贴现、担保等服务，引导更多的金融机构开展住房融资活动。

(三)完善政策性住房金融法律法规，确保住宅政策性金融机构依法运营

要想较好地解决住房问题，完善的法律法规是重要保证。我国的政策性住房金融市场发展至今，相关法律法规仍亟需完善。为此，需在充分调研的基础上，由住建部牵头，财政部、人民银行、银保监会、发改委、人社部、民政部等部委参与，效仿新加坡、德国，切实通过立法的形式，保障政策性住房金融市场的健康发展。在此过程中，一是要明确其发展规划、管理机构、市场主体和市场运行的监督机制。二是要优化住宅政策性金融机构的公司治理结构，厘清其业务边界，拓展其资金来源并确保合理使用，以保障机构的正常运营。此外，为了更好地控制与防范风险，有必要对住宅政策性金融机构实施单独监管，建议可先纳入人民银行宏观审慎管理。