“飞地经济”对渝东南地区扶贫工作的启示——以深汕合作区为例

(重庆市渝都监狱 重庆 401336)

2017年6月2日，国家发改委发布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》。“飞地经济”作为一种区域合作发展的新模式，为重庆进一步推进扶贫工作提供了新的启示。本文根据已经初具规模的深汕合作区的分析，为重庆渝东南地区发展“飞地经济”进行探讨。

一、“飞地经济”的概念和价值

(一)“飞地经济”的内涵

“飞地经济”是指两个互相独立的行政区域(通常称之为“飞出地”和“飞入地”)，突破原有的体制或机制限制，以跨越空间共建园区为载体，以合适的利益共享机制为纽带，实现两地优势互补、互利共赢的区域经济合作发展模式。作为区域经济发展过程一种“嵌入式”发展模式，在破解发达区寻找产业转移的承接地问题的同时，为欠发达地区突破资本、人才和技术瓶颈制约提供了新的途径，为欠发达地区寻找新的动力源和培育新的增长极提供新平台。

(二)“飞地经济”的价值分析

1.实现要素优化配置。飞地经济的要素优化配置是指，飞出地和飞入地合作共建飞地园区，飞出地转出部分在本地已经失去比较优势但对飞入地具有吸引力力的产业，置换出其空间和相关资源进行产业升级;飞入地则通过承接较发达的产业转移，以土地、原材料、劳动力等本地优势要素置换产业、技术、管理等本地稀缺要素。如此一来，飞地经济可以推动互补性要素的双向流动，实现更大范围内的资源优化配置，提高资源配置的整体效率。2.创新政府治理模式。飞地经济实施共建共管协调机制。飞地经济的共建共管协调机制是指，在飞地园区的建设、运营和管理过程中，采取双方共同参与、差异化分工的方式进行，飞出地负责飞地园区的总体规划、投资开发、招商引资等工作，飞入地负责拆迁安置、基础设施配套、社会管理等工作，而园区的管理运营则采取以飞出地为主导的双方共管方式，既借鉴了飞出地先进的管理模式，也在一定程度上缓解了园区管理的矛盾争端。3.符合市场经济规律。飞地经济采取的是政府引导、企业主导的运作模式，政府主要负责飞地园区的前期洽谈和园区建设工作，园区的管理运营交由园区开发公司进行自负盈亏的市场化运作。

二、深汕合作区的“飞地经济”发展模式

2011年2月18日，广东省委、省政府批复《深汕(尾)特别合作区基本框架方案》，正式设立深汕特别合作区。

深汕特别合作区的运作模式。1.创新决策、管理、运营等合作机制。合作区形成深汕两市高层领导小组决策、合作区管委会管理、建设开发公司运营的三层管理架构。按照适度分工原则，深圳市主导经济管理和建设等事务，汕尾市主导社会管理事务。2.利益分享机制。按照“发展第一、尊重历史、权责对等、互利共赢”的原则，合作区的财政体制执行“省直管”模式，委托深圳市全权代管。

实现发展目标的保障措施。1.给予政策支持。省的批复件已为深汕特别合作区建立了良好的政策平台，将争取深汕特别合作区逐步享受到深圳经济特区、苏州工业园、横琴开发区、中新(广州)知识城、深圳前海开发区等区域的相关政策。除国家有特殊规定外，凡属省相关的审批、管理权限，原则上都下放给合作区管委会。此外，争取省直接下达特别合作区年度建设用地指标，不再计入汕尾市年度建设用地指标额度。2.大力宣传营造合作区的发展环境。要通过新闻媒体，广泛宣传深汕特别合作区建设给深圳、汕尾两市带来的发展机遇，提高合作区的知名度和美誉度，营造区域经济大发展的氛围。3.加大引资和引智的力度。深汕特别合作区作为区域协调发展的创新型模式，主动寻求省政府的倾向性意见将部分安排新进入珠三角地区或已经落户但需要重新选址的优质大项目引导到合作区落户，同时在引资和引智过程中要注重与深圳的产业配套，谋求共同发展。4.实施“一站式”政务服务模式。招商引资是合作区的一项重要工作。合作区要树立“亲商、富商”的理念，对投资商提供全程式系列服务，利用“一站式”、“即时办”、“限时办”政策，为投资商提供高速快捷的服务。5.建设公共生活服务平台。深汕特别合作区是高端人才的聚集地，是高品质生活的宜居区，合作区内正在规划建设中的劳动者家园正是以“有技术、有住处、有落户、有家属、有隐私”的“五个有”为主线，保障入园工人在医疗、教育、消费、娱乐的需求。

三、渝东南地区扶贫模式新选择

(一)渝东南地区的发展现状

1.地理。渝东南民族地区是指重庆市东南部黔江区、武隆区、石柱土家族自治县、秀山土家族苗族自治县、酉阳土家族苗族自治县和彭水苗族土家族自治县。大约1.98万平方公里，约占全市总面积的24%。该地区属于武陵山连片特困地区，地处盆缘山地，是重庆与湖北、湖南、贵州等省市的结合部，是以土家族和苗族为主的少数民族聚居区，也是重庆唯一连片的少数民族聚集区。2.经济社会。由于底子薄，基础较差，地区生产总值仅占重庆市生产总值的5.55%左右，处于重庆市功能分区排列的末端。据最新相关数据统计，2016年渝东南民族地区所属的区县GDP总量在全市38个区县中排在30名之后(除黔江区，28名外)。3.产业承接情况。受到渝东南地区经济软、硬环境的制约，加工贸易向渝东南部地区梯度转移的效果并不理想，还存在诸多问题，不少东部地区加工贸易企业甚至转移到越南、马来西亚、泰国等周边国家，导致资源外流。

(二)渝东南地区发展“飞地经济”构想

鉴于当前渝东南地区的发展现状，和“飞地经济”模式的价值考量，可以在渝东南地区开展重庆市内区际间，甚至与外省间的“飞地经济”，促进扶贫工作提质增效。具体路径有：1.以“新发展理念”为指导，破除僵化思维，拥抱“飞地经济”。要充分落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，在税收、财政等制度设计方面要破除地方本位，把东部的先进要素引进来。2.建立共建、共管、共享的合作机制。飞入地政府和和飞出地政府要在“优势互补、互利共赢”原则基础上，充分协商，建立科学合理的利益分享机制和科学高效的共建共管机制，确保飞地经济园区的长期可持续发展。如果在利益分享机制和共建共管机制中未能充分协调双方的利益，就会为加工贸易飞地经济园区的发展留下隐患，甚至造成区域经济合作的终止。应成立省际之间的飞地经济沟通协调机构，由双方省级政府指派相关省级职能部门的负责人共同参与，及时化解合作中的产生的分歧和矛盾。3.在基础设施、产业配套、政府服务等方面创造良好的基础条件。飞入地政府应高度重视，实施“一站式”政务服务模式。树立“亲商、富商”的理念，对投资商提供全程式系列服务，利用“一站式”、“即时办”、“限时办”政策，为投资商提供高速快捷的服务。建设公共生活服务平台以“有技术、有住处、有落户、有家属、有隐私”的“五个有”为主线，保障入园工人在医疗、教育、消费、娱乐的需求。4.以“绿色发展”理念为指导，推进产业“面到面”的转移。限制“高污染、高耗能、资源消耗型”的产业进入飞地经济园区，以免对生态环境造成污染。同时，产业的引入步伐要加大，从单一企业的引入，扩展到整合产业集群和产业链条的引入，实现发展的集约化。

渝东南地区占据重庆行政区域的四分之一，渝东南的发展兴旺对重庆整体发展发挥着“牛鼻子”作用。我们要用好“飞地经济”的发展模式，为牢牢扭住重庆的“牛鼻子”探索新路劲。