社会治理视角下市域网格化治理的实践与探索——以福建省福州市为例

王赣闽

（中共福州市委党校，福建福州，350014）

一、研究背景与意义

大数据时代的到来给城市管理者注入了一股创新力量，逐渐改变着政府的工作方式和方法，也给社会治理理念和管理模式带来了翻天覆地的变化。它既是一种机遇，也是一种挑战。随着我国城市化进程的加快，城市人口、发展方式、产业结构和区域布局都发生变化，城市运行系统日趋复杂，由此衍生出一系列的社会治理难题。这不仅制约着城市高质量发展的步伐，也牵动着每个市民的神经末梢，已然成为新时代阻碍城市和谐有序、安全发展的“顽疾”。

社会治理成效直接影响民众对政府的认同感。市域社会治理作为国家社会治理的基本组成部分，对整个社会和谐有序发展具有举足轻重的作用。当前我国的市域社会治理水平和公共服务能力相对薄弱，政府与社会高度统一的传统社会治理模式已无法适应新常态。政府要解决城市通病和提升认同感，就要致力于提升社会治理能力，搭建新型社会治理模式。网格化治理的出现和发展是迎合民众多元化公共服务需求的必然结果，也是解决市域社会治理过程中棘手问题的创新探索。网格化治理在社会治理中的全覆盖能够促进公共资源的有效整合，推进人际关系往和谐方向迈进，也便于民众民主政治的参与，为民众提供更便捷、更高效、更优质的社会服务。然而，当前我国的网格化治理模式尚未完全由“管理”转向“治理”，还存在行政化色彩浓厚、多元治理不足、运行成本偏高等问题。

二、网格化治理理论基础与解释框架

（一）理论基础

网格化治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的基层创新与实践。作为社会基层治理创新的重要手段，网格化治理的多元性和分散性在带来快速变异效应的同时也成为其研究难点。当下的网格化治理理念的派生和技术都发生了新变化，网格管理理论和实操方面研究成果颇丰。

一是网格化理念的派生和社会治理概念的转型。[1]我国网格化管理研究相较国外起步较晚。网格化管理理论研究多基于自身学科视角，对网格化管理的内涵进行丰富和补充。随后，越来越多的学者展开深入的研究，研究方向也由原先的理论逐步转向实践。王名等学者就地方网格单位治理情况开展调研，在管理实践中归纳问题、总结经验，提出推进网格化服务管理模式的对策。[2]陈柏峰、吕见俊等认为，网格化管理通过引入信息技术管理复杂的事务，有助于推进城市社会管理朝精细化方向发展。[3]习近平总书记对“管理”与“治理”之间的差别进行了阐释：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”[4]由此，社会治理逐渐取代社会管理，网格化管理也顺应趋势，向网格化治理转型。

二是网格化单一治理向多元治理的转变。张文瑞指出，网格化治理由应由“政府主导”转向“多元共治”，倡导以人为本的管理思维。王淑燕等认为，在政府职能转变的背景下，多元利益的交织融合促使网格化管理模式发生变革，推动着多元管理模式的形成。[5]在先前的传统社会管理模式中，政府是管理主体，除政府以外的对象作为管理客体。随着网格化治理理念的普及和深入，其多元治理模式逐渐被公众所接受。在多元治理模式下，治理主体不再只是政府的派出机构，还包括非政府组织、小区物业、业主等。这些主客体之间角色的融合和转变，构成了网格化多元治理的格局，社会基层治理正朝着“共建、共享、共治”方向迈进。

（二）概念界定

网格化治理是依托城市管理工作，搭建一体化的数字信息管理平台，将城市的各个辖区按照实际标准合理划分成为数个单元网格的治理模式。[6]郑士源认为，网格化管理借助计算机技术将管理对象按标准进行网格划分，实现优化整体管理效率的一种方式。[7]池忠仁则将网格化管理定义为网格单位借助信息技术的一种新型城市管理模式。[8]本文所指的网格化治理是政府部门依托网络信息技术平台，运用大数据、云计算、互联网+等现代化信息技术，实现资源的全社会共享互通，并将管理对象以网格为划分进行区域化管理，最终现实对城市治理问题的精细化整治。

（三）理论解释框架

社会治理是政府、个人、社会组织等诸多行为者以平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。[9]

社会治理理论起源于西方，其本质是以理性经济人为基础的社会自我治理理论，我国学术界对治理理论的研究早已脱离西方的社会治理理论，赋予其本土化的全新内涵。我国的社会治理是指在党的领导下，以政府为主导，依托多元治理主体，对社会事务开展管理和服务的活动，其实质是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的总体格局下的中国特色社会主义社会管理。社会治理思维有助于促进多元主体参与到网格化治理中，通过主体间协调合作，对网格化治理进行多方面、多流程的规制。我国社会治理理论倡导的治理格局在促进网格化治理各项工作开展的同时也对治理主导者、管理形式、法制规范等提出了要求。网格化治理的兴起体现了“社会管理”向“社会治理”的转变，是国家治理体系现代化的必然要求，也是实现各项资源实现全民共建共治共享社会治理格局形成的重要途径。

三、网格化治理的实践探索——来自福州市的典型经验

福州市地处东南沿海，是福建省省会城市。截至2017年底，城市面积1219.37平方公里，城镇化率69.5%，人口相对比较集中，汉族人口占全市人口总数的98.69%。①数据来自百度百科“福州”词条。近年来，福州市按照习总书记“三个如何”的要求，依托互联网、大数据等现代化信息技术，深化网格化治理工作，打造更精准化的民生服务，努力构建共建共治共享社会治理新格局。目前，福州市12个县（市）区、高新区、173个乡镇（街道）、2660个村（社区）综治中心已全部挂牌成立。②相关数据和材料，均为作者在调研过程中有关部门提供和访谈所得。网格化治理服务管理正不断深入到市民的生活中。

（一）建立“9+X”社会治安防控体系

“9+X”模式是国家发布的社会治安基础平台建设标准。“9”是综治组织及综合业务、实有人口、特殊人群、重点青少年、非公有制经济组织和社会组织模块、社会治安管理、矛盾纠纷排查化解、铁路护路、校园及周边安全等九大基础子模块，即九大基础数据库。该数据库采用全国统一标准接口，可以实现各地间的信息交互。“X”是各个省市自治区基于地方特色和实际情况建设的功能模块。福州市在健全完善综治“9+X”内容的基础上，全力推进行职能部门和民生服务部门进网入格，将各类执法监管、公共服务、民生保障以及居民办理的事务逐步接入网格平台，形成网格化+社会治理体系，实现公安、综治、环保、消防等部门业务的全市统一调用。安全监察入格后，建立覆盖全面、责任到人、监管到位的安全生产网格，推动安全生产政务、许可资质、事故调查处理的资源共享和业务协同，提升各高危行业的安全监管监察水平。消防安全入格后，建立“网格人员巡查隐患、镇街政府督促整改、职能部门依法查处”的监督管理体系，对小、散、远区域的火灾隐患排查，尤其是“三合一”场所的隐患排查整治起到明显作用。网格化+社会治理体系不仅保障了社会秩序稳定，而且构建了城市综合管理格局，能有效破解阻碍城市发展的各项社会治理顽疾，也为优化基层社会治理开创新思路。同时，提升城市管理与服务的效能，适应民众多样化与多元化的个性需求，达到既稳定社会秩序又提升市民安全感的目的。

（二）搭建智能规范的网格平台

福州市优化整合各类服务治理资源，突出数据汇聚共享和分析应用，建成统一的四级贯穿使用的网格化综合指挥平台。一是编织网格“一张图”。在全市时空地理信息“一张图”的基础上，制定统一网格划分标准，重新划分为以社区（村）、单位为底层的基层网格和上层的部门网格。目前，全市基层网格3039个，部门网格40215个。③数据由作者调研过程中有关部门提供。二是推动多网融合。一方面整合各部门政务网络，建设“智网工程”，开放接入三大电信运营商线路，构建安全、自主、可控的网络支撑体系。另一方面整合各部门自建的管理信息系统，推动系统平台互联互通，构建多网合一、多系统互联互通的网格化应用体系。三是不断强化部门联动。根据各部门业务职能，梳理部门网格服务治理事项，按照“点对点”扁平化要求再造网格服务治理工作流程，重新制定部门网格指挥手册，明确部门网格事项处置边界、处置时间和处置要求，构建部门网格从信息采集、分发处置到监督考核全链条闭环式工作模式，压实部门网格工作责任，提升部门网格服务治理水平。四是突出数据应用。依托全市政务大数据平台的人口、法人、地理空间等五大基础数据库和信用、环境、城管等十余个专题数据库，搭建综治“9+X”专题库。网格基础数据直接从大数据平台中调取，缺项部分由网格员补充采集。推行“出门一把抓，回来再分家”的网格数据采集模式，网格员采集数据与部门网格处置数据归集到各专题库，并落到网格“一张图”上，确保网格数据来源的可靠性和唯一性，为实现网格服务精细化、管理精准化和开展预测预警预防提供数据支撑。

（三）打造特色各异的“网格化+应用”

福州市下辖的12个县（市）区存在较大的地域差异，推进四级网格化平台的部署应用注重因地制宜和科学筹划。一是坚持试点先行。福州市鼓楼区为网格化治理试点先行区，率先形成特色鲜明的“片长制”网格化治理模式。“片长制”指的是网格人员配备“3+X”机制，“3”是指由街镇主官担任的片长、社区主任担任的分片长和专职网格员，“X”是指部门网格员、社区党员、志愿者和群众等组成服务团队。目前，鼓楼区10个街（镇）划分责任网格140个，梳理17个部门185项网格事项，按“一格3员”配备420名专职网格员，网格员每日采集事项近5000余条，结案率达95%以上，网格服务治理成效显著。④相关数据和材料为作者在调研过程中有关部门提供和访谈所得。二是创新网格服务。依托网格化平台搭建社区政务服务综合受理系统，按全流程网上办理的方式，制定事项办理标准化流程和办事指南，梳理下沉涉及民政、人社、卫计、残联等10余个部门100余项社区政务服务事项，在全市100多个重点社区（村）部署建设政务服务综合受理窗口，推动专业服务窗口向综合服务窗口转变，推行“前台综合受理、后台分工办理”和“就近办理、全城通办”政务服务新模式。同时，网格员日常入户走访，进行政务服务个性化精准推送，为群众提供多渠道、无差别、全业务、全过程的便捷服务，让群众不跑腿成为常态。三是激发群众参与。依托网格化平台研发并面向社会开放“e福州”平安管家APP，推出各项便民功能，通过制定群防群治积分奖励机制，广泛吸纳民众注册报名。目前，全市平安管家注册用户110余万人，占全市实有人口七分之一。四是实现可视化指挥。依托“雪亮工程”，新建和整合各类视频资源，搭建公共安全视频联网应用共享平台，与网格化平台互联互通，利用四级穿透的网格化平台优势，推动各级网格化指挥中心通过共享视频平台，实现对网格内各类案件可视化指挥调度。此外，网格化平台还可对接无人机图像采集视频系统，部分视频探头盲区视情可调动无人机进行现场图像采集。五是形成各地特色。鼓楼区军门社区、长乐区百户村等依托社区“135”、农村“168”党建工作，将党支部、党小组建在网格上，推行以社区（村）党总支、网格支部为主体、党员个人为前端的网格党建模式。各地还积极探索网格化+重点行业安全监管、网格化+智慧小区建设、网格化+“齐看家”视频应用等特色作法。

福州市始终坚持“互联网+治理”，依托市、区（县）、街道（乡镇）、社区（村）四级贯穿使用的网格化治理综合服务平台加强城市综合管理，整合各方管理服务资源，严格按照“平台上移、服务下沉、一个城市、一套网格”的市域网格化综合治理建设管理格局，筑网搭台，无缝拼接全市基层网格和部门网格，形成全市无缝覆盖的统一网格体系，着力打造共建共治共享的社会治理新格局，为提升城市综合管理效能提供基础和保障。

四、市域网格化治理面临的挑战和问题归因

经过多年的探索实践，福州市域网格化治理取得了诸多显著成效。然而，由于还处在摸索的初创时期，不可避免地面临一系列困难与挑战。

（一）网格化治理应对社会活力与治理目标之间的挑战

福州市所建设的是市、区（县）、街道（乡镇）、社区（村）四级网格化治理综合服务平台。虽然这种自上而下的管理方式加强了城市网格化综合管理的效能，整合了各方管理服务资源，但也制约了管理系统的灵活性、基层网格处置事务的个性化和组织结构的机动性。[10]此外，按单位划分方式是否会影响社会发展的多元化也有待进一步考证。

社会生长空间受到网格化治理潜在压缩的可能性体现为：网格化治理可能阻碍社会组织质量的提高和规模的壮大。目前我国社会组织良莠不齐，再加上受行政干预影响较大，自主能力十分薄弱。我国的网格化治理强调管控能力，可能会弱化社会组织的独立性，强化行政管控力度，与激发多元主体参与社会治理的目标背道而驰。网格化治理的初始目标是“维稳”，其具体实施均由各地方政府的政法部门牵头管理，这就会造成网格化治理的大部分工作和考核指标与维稳工作挂钩。这种重“维稳”轻社会与共建共治共享的社会治理新格局目标有所偏离。

（二）网格化治理官僚化的挑战

福州市的网格层级按照行政体系进行划分，基层网格的工作部署和任务均通过信息系统逐级分解和指派，处理事务的成果接受上级监督和考核。[11]基层网格易出现权力和职责相分离现象，需要承接上级繁重工作任务，在无限责任和有限职责中被动履职，自治作用得不到有效发挥。福州市所建立的“区、街道、社区”三级监督考评机制，以定期系统抽查、现场督察等形式开展监督和指导工作，其管理效能与传统城市管理相比得到极大的提升。在依托网格化综合指挥平台的信息系统的支持下，网格化治理体系加速了城市管理效能和资源整合，也催化了管理行政化的步伐。

网格化治理体系建设需不断增加成本投入，如各层级网格服务治理平台的基础设施建设与维护、系统升级与更新换代等“硬件”费用，人员招聘、培训等“软件”费用，网格工作人员日常管理事务的费用支出、前后期建设和维护费用等。由此可见，其后期行政成本将会不断增加。城市快速发展既要求城市管理服务效能不断提升，又追求投资成本精简化，行政化的网格化治理体系呈现出管理费不断增长的发展趋势，现已成为一个重大矛盾。

（三）民众参与度不高，尚未形成社会治理多元化格局

福州市网格化治理模式推广较慢，部分区域的网格内居民对该模式接触少、认识程度也不够，参与度不高。主要有两方面原因：一是网格管理人员宣传力度不够，相关政策推广不到位，民众获悉政策渠道和方法不够多元化。二是网格内居民参与意识不强，相关代表例会参与度不高。因信息采集可能会涉及个人隐私问题而存在抵触心理，个别居民不愿参与到网格管理中。[12]

网格化治理作为基层政权下沉的一种方式，随着应用范围的扩大，其基层网格开始承接更多的权力下沉服务，容易出现责任泛化现象，引发行政权力的缺位和越位。其管理功能的扩展，易造成民众和社会组织单向接受和服从行政行为，多元主体参与共治的话语权和积极性被极大削弱，难以形成网格管理人员、民众和社会组织等主体互动、互信、互惠的良性局面，无法有效解决社会力量参与管理的问题，最终制约网格自身管理能力的提升。

（四）基层网格信息化建设滞后，存在数据孤岛现象

福州市一些基层社区信息化水平已不能满足网格化治理需求。网格内信息系统和数据库建设不完善，导致现有的信息化水平无法满足现代化社会治理要求。现有负责网格化治理信息系统建设与日常维护专业人员偏少，一些网格员在网格化治理过程中囿于传统管理方式，依旧用口口相传和笔记方式记录，“不想学”和“学不会”成为网格化信息治理平台应用和普及度不高的主要缘由，导致网格内居民反映的问题不能够及时被处置。[13]

此外，受各种原因限制，部门数据和系统存在相关信息不贯通、网格员重复工作的情况，致使数据孤岛现象时有发生。各治理主体间存在信息资源壁垒，或将内部掌握或采集的数据独自占有、不愿分享，导致信息共享不足。数据私有化造成人力资源的浪费和潜在风险的增加，信息共享意识的薄弱导致有效资源利用率低下，不利于网格化治理的良性发展。

五、优化市域网格化治理的对策建议

（一）开展系统整治与综合施策，匡正社会治理目标

党的十九大报告提出，要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。这就需要运用系统整治的思维来释放社会活力。现阶段我国政府管理越位现象较为普遍，而缺位问题通常被忽视。在公共服务供给与资源分配等领域，这种现象更为普遍。这就需要政府强化对社会与市场的统筹协调力度，为激发社会活力提供有效保障。

同时，善用综合施策来实现社会治理目标。综合施策涉及“强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题”[14]。对网格化治理而言，要运用综合施策的手段来确保社会的稳定和强化公共服务与社会服务职能，激发更多群体参与到网格化治理过程中，而不是被孤立开来，被动的成为被管理者。

（二）纠正网格弱化行政化倾向，推行管理权力多维度运行

社会治理理论强调党的领导和政府主导社会治理，为避免权力异化，弱化行政化倾向，必须推行权力多维度运行。福州市正处于网格化治理发展与完善阶段，政府部门作为网格管理的上级单位，其发展仍面临着诸多不确定因素。为快速发展及优化管理，常利用原有政府行政框架去快速整合需求，简单地用行政区进行平行网格划分或依照行政化的层级进行网格划分与管理。这虽然提升了政府把控各层级网格的行政效能，也延伸了政府对社会管理的触角，却没能减少网格管理间的管理层级，反而加剧行政组织笼杂化和行政关系复杂化。鉴于此，网格化治理体系要革新以科层组织推行建设的发展思路，做实服务下沉的宗旨，从管控思维向服务思维转变，推进网格化治理组织框架的扁平化。福州市需结合政府职能改革的步伐，综合考虑地域人口结构差异、城区管理生态特征等因素，对现有网格进行优化整合。如进行商住核心区的网格分类集成化划分，便于政府依托大数据技术进行精细化管理流程的再造和升级，有针对性及差异化地设置监督和考核，真正实现将行政权力下沉至基层网格发展建设中。

福州市网格化治理体系的权力运行是“自上而下”式。网格化治理实践出现两种常态：一是政府职能部门作为上层网格对基层网格具有强劲的指挥和监督效能，这是一种纵向的权力双向化的内循环；二是基层网格与多元主体之间微弱的横向互动，即网格内的民众、非政府组织通过网格化治理体系与政府进行权力互动。改变这两种常态权力运行模式是未来网格化治理得以提升管理效能的关键。[15]权力的纵向流动需要管理权限下沉，政府把控着公共行政事务主导地位的同时需要有纵向到底的魄力，给予具体工作事务执行者更多的权限，凸显民众和非政府组织参与社会服务的话语权和监督权。在基层网格与多元主体之间微弱的互动上，政府基层网格组织需要落实好定位，从主导者向引导者过渡。原有的基层网格组织与民众和非政府组织之间的互动多半为单一形式，需要尽快向多方联动与制衡方式转变。政府要有效引导非政府组织有序、合法、合规地参与网格化治理。权利的多维度运行有助于使政府、民众、非政府组织能在网格化治理体系的框架上合理行使各自权利，推进多元主体之间的良性互动，优化管理体系，推动社会共治格局的形成。

（三）引导多元主体联动助推共治格局，强化各层级网格自治能力

多元主体参与是社会治理中的重要内容，能最大限度协调各方利益关系，从而优化社会治理，增强政府威信。在处理复杂管理问题上，单一主体向多元主体共治已经成为今后发展的共识，要清醒地意识到，融合政府行政权力、社会组织自治能力、市场供需调节功能等多方力量，既是政府职能转变的必然结果，又是社会自我权益强化和资本要素激发参与治理的需求。[16]现代化公共治理应适当弱化行政权力，强化公民权利。多元主体因需求重叠，参与社会共治的迫切需要，倒逼政府着力去实现这个目标。政府要完善社会力量参与社会治理的法制保障，制定多元主体共治章程和相关工作互动制度，明确各主体参与社会治理过程中的权利和义务。以此鼓励网格内居民积极参与社会组织的工作和服务，借助社会组织有序参与网格内治理工作，实现自我权益的保障和自治能力的提升。同时，建立多元化主体准入标准，筛选具备一定资质和条件的社会组织参与到管理团队中，便于今后的指挥和监督。

当前福州市的基层网格化治理在居民生活中存在感较为薄弱，有必要以“线上”与“线下”结合形式对本级网格化治理进行宣传。民众只有先意识到网格化治理的重要性，才能激发网格内民众参与网格管理的热情，从而营造良好的网格化治理服务氛围。开展与本级相关的网格化治理执行手册知识宣传活动，在民众关注度高的区域增设宣传栏、播放宣传视频等方式加强宣传力度。在进行政策宣传和资料采集时，规范地推广网格化治理知识和参与管理的渠道与方法，提高居民网格化治理相关知识的普及度，让居民了解解决问题的方法和渠道。明确网格内管理员、负责人各自的网格区域、工作内容和管理服务范围，提升网格管理工作透明度。同时，各层级网格要充分利用本级网格内数据化优势，借助网格化综合管理平台和文体活动中心，加强与网格区域内企事业单位、社会组织的合作交流，提升网格内民众生活的便捷度。

（四）发挥网络治理信息服务平台效能，打破数据孤岛现象

现代化信息技术能够有效改善社会治理服务质量。依靠大数据技术、通信技术、控制技术，推进信息扁平化管理，充分调动多元主体通力合作采集的数据信息，真正实现服务下沉和基础信息的全覆盖。搭建网络治理信息服务平台，联结各层级的网格化信息系统，设立综合性服务治理网络中心，配备专业化网格管理人员，收集本层级各项信息数据，进行兼并整合，融汇至“云服务”平台，真正打破内部信息壁垒，实现各层级间的信息联动和共享，形成深度融合、高度共享的多元协同治理新格局。由此，建立起便捷的信息直通车渠道，将多元主体紧密连接起来，解决网格内各方知情权问题，满足现代化社会治理现实要求。

六、总结与讨论

在现代化社会治理全面推进的背景下，网格化治理也顺应时代变迁做出整合和优化，向现代化、多元化、专业化的方向迈进。福州市网格化治理在长时间的摸索和实践中取得了较好的成效，形成了一套地方特色的治理模式。然而，这种治理模式在发展过程中还存在需改进之处。多元主体参与度不高、人才队伍专业化程度薄弱、社会活力不强等问题制约治理模式的优化和发展。要提升网格化治理效果，还要开展系统整治与综合施策，实现社会治理目标纠偏；加强政府、社会组织、个人等多元主体参与推动共治局面的形成；组建专业化网格管理人员队伍，确保人才权益的法治保障；发挥网络治理信息服务平台效能，打破数据孤岛现象。现代化技术的发展和应用将社会治理推上了新高度，也给作为社会治理创新形式的网格化治理带来了新的挑战，其探索依然任重道远。