“竞争中立”规制水平的国际比较研究

李宇英

(上海社会科学院 世界经济研究所，上海 200020)

习近平总书记强调，必须坚持和完善我国社会主义基本经济制度，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展。注葛扬：《坚持“两个毫不动摇”是一条基本经验》，《求是》2018年第20期。2018年10月以来，中国人民银行行长易纲、国家市场监管总局局长张茅和国务院反垄断委员会专家咨询组成员黄勇分别在不同场合表态，中国将采取竞争中立政策，营造公平竞争的市场环境。国务院办公厅印发《关于聚焦企业关切 进一步推动优化营商环境政策落实的通知》，明确提出“坚决破除各种不合理门槛和限制，营造公平竞争市场环境”，“清理地方保护和行政垄断行为”。2018年11月18日，中共中央、国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，明确要建立市场一体化发展机制，深入实施公平竞争审查制度，消除区域市场壁垒，打破行政性垄断，清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。那么，国际上推广的“竞争中立”是否和我国倡导的“竞争中立”一致呢？

一、 研究背景和相关概念界定

1. 研究背景

一方面，国有企业作为全球竞争者的影响越来越大。今天，世界上最大的100家公司中，大约有22家实际上处于国家控制之下。各国的国有企业在国家中占据重要地位。据OECD统计，在一些传统的工业国家如挪威、法国、芬兰、爱尔兰、希腊等国家中，若选取该国最大的十家企业，并比较国有股份在这些企业中的占比情况，可以发现，这些国家的国有企业都占有非常重要的位置，其中，中国、阿联酋、俄罗斯、印度尼西亚、马来西亚、印度和巴西等国家的国有股占比在该国最大的十家企业中已经超过50%，中国甚至达到了96%。

另一方面，我国国有企业在经济中的比重越来越低。根据我国国家统计局公布的数据，2000～2016年间，中国国有控股工业企业的数量占全国工业企业数量的比重在16年间减少了85%，国有控股工业企业主营业务收入和国有单位城镇就业人数占比减少了59%和57%，出口交货值和总利润降幅达到了67%和69%。国有企业改革之后，国有企业的经营效率反而低于非国有企业。分析其主要原因，缘于非国有企业享受到了市场化改革的红利，盈利能力提升幅度大于国有企业。具体分析详见表1：

数据来源： 国家统计局。

2. “竞争中立”的界定

国际上推广的“竞争中立”是一项旨在促进市场公平竞争的规则，主要规范国有企业与私营企业的公平竞争。

澳大利亚的“竞争中立”是指：在政府商业活动与私营企业存在竞争的场合，开展政府商业活动的企业或机构不能因其所有制而拥有竞争优势。“竞争中立”仅适用于“显著的政府商业活动”(significant government business activities)，而不适用于政府非营利性、非商业性的业务。

OECD将“竞争中立”界定为“经济市场中没有任何一个实体享有不正当的竞争优势或劣势”。[注]OECD, Competitive Neutrality: National Practices in Partner and Accession Countries, 2014.在其看来，任何享有不公平竞争优势或劣势的情形(不论是否国有企业)，都违背“竞争中立”的理念。按照这个观点，执行“竞争中立”要求的主体，不再限定为国有企业。OECD将“竞争中立”规制范围扩大到公平竞争的范畴。

美国虽然没有明确提出“竞争中立”概念，但美国国务院副国务卿霍马茨于2011年5月提出：欧美正在研究“竞争中立”框架，包括税收中立、债务中立、规则中立、保证国有企业与私营企业的利润率具有可比性、保证国有企业的价格形成方法反映实际成本等一整套政策建议。

欧盟版“竞争中立”既不同于澳大利亚版“竞争中立”，也不同于美国等国家推行的双边、多边协定中的“竞争中立”。欧盟各国通过《欧盟运行条约》第106条对各国政府促进公平竞争提出要求，明确在不区分公共实体或私人实体前提下，受托提供共同经济利益服务或带有收入垄断特征的事业的实体均应遵守欧盟竞争法规定；明确欧盟委员会在“竞争中立”落实上的职责，授权欧盟委员会规范公共实体商业行为中出现的非“竞争中立”行为。如果有关成员国造成了实体经济的“竞争不中立”行为，欧盟委员会还可通过特别指令惩诫成员国的违法行为。此外，欧盟法律对成员国国家的资助或补贴也进行规范，要求明确各种形式补贴、财政资助及税收优惠的条件，并对透明度提出明确要求。

3. “竞争中立”规制的范围

按照澳大利亚和欧美等国对于“竞争中立”规则的有关要求，“竞争中立”规制的对象包含国有企业和各级政府两个维度。根据作者对“竞争中立”的理解，画出了“竞争中立”规制范围的图示，具体如图1所示：

资料来源：根据作者分析整理而成。图1 “竞争中立”规制的范围

“竞争中立”规制的范围：首先，在可竞争性市场、可竞争性市场与非竞争性市场存在交叉的领域、非竞争性市场与竞争性市场边界不清晰的领域。其次，在可竞争性市场，“竞争中立”规制的重点是补贴、债务、贷款、税收和监管是否中立的问题。第三，在非竞争性市场与可竞争性市场存在交叉的领域，“竞争中立”规制的重点是商业活动成本和非商业活动成本的合理切分和交叉补贴。第四，非竞争性领域在立法上和执行上脱节也会产生“竞争中立”问题。在改革过程中，地方政府或行业主管部门没有真正放开市场准入，而是人为地设置一些准入门槛，会使社会资本难以满足进入市场竞争的条件。

二、 “竞争中立”国际实践和规制要求

1. “竞争中立”的国际实践

“竞争中立”已出现在部分国际协定中，少数协定直接使用了“竞争中立”术语，大部分协定体现“竞争中立”精神。

澳大利亚推动的双边“竞争中立”延续了其国内“竞争中立”的定义和适用范围。对于泰国、中国等竞争政策实施起步较晚的国家，澳大利亚并未作强制性要求。在澳大利亚与其他国家签订的多个自由贸易协定中，直接出现了“竞争中立”术语，并形成了相对固定的模式，如2003年签订生效的《新加坡—澳大利亚自由贸易协定》首次出现了“竞争中立”术语。[注]石伟：《“竞争中立”制度的理论和实践》，北京：法律出版社，2017年，第43页。其第4条规定，“双方应采取合理措施确保各级政府不得仅以政府拥有所有权为由，向进行商业活动的且政府拥有所有权的企业提供竞争优势。”[注]原文如下：The Parties shall take reasonable measures to ensure the governments at all levels do not provide any competitive advantage to any government-owned businesses in their business activities simply because they are government owned.明确“竞争中立”的适用范围是非商业性活动。《澳大利亚—美国自由贸易协定》增加规定，要求“澳大利亚应当确保其竞争中立投诉办公室公平对待美国联邦政府或美国公民，其处理投诉方式应与处理澳大利亚公民或澳大利亚政府机构投诉的方式保持一致”。

美国推进的双边“竞争中立”最早可以追溯到1994年，《北美自由贸易协定》第15章中出现了“竞争政策、垄断和国有企业”字样，将履行政府监管、行政等职能的国有企业视为“政府/公共机构”。美国贸易代表办公室发布的《2012年美国双边投资协议范本》设定了“国有企业”章节，明确当国有企业被授权行使监管、行政或者其他政府权力时应承担的义务；明确国有企业可以通过立法授权、行政命令或者指令及其他授权行为获得政府权力。

美国推进的多边“竞争中立”以2015年签订的《跨太平洋伙伴关系协议(TPP)》为代表，在该协议的序言部分和第17章“国有企业和指定垄断”对国有企业和私营企业公平竞争问题做了具体规定。OECD通过介绍和研究报告的形式，发布“竞争中立最佳实践”或“指南”，明确规定了八个方面的要求。

2. OECD版“竞争中立”的具体要求

一是竞争性业务与非竞争性业务的结构性分离。OECD建议，成员国应对正在经历自由化改革的政府管制行业实施结构性分离措施(尤其是公用事业以及网络型垄断行业)。结构性分离的目的是为了防止先入企业与新进入企业之间在非垄断环节业务(即商业活动业务)的不公平竞争，防止先入企业通过控制产业链中的垄断环节业务(即非商业活动业务)获得竞争优势。是否采取结构性分离措施，需事先做成本收益分析，考虑对自然垄断行业改革的经济效率。经过成本收益分析后，若维持自然垄断对整个社会福利提升更为有利，则继续维持自然垄断，但可做局部改革，比如加强垄断行业价格规制或增加准入环节竞争等。

二是确定国有企业履行特殊职责的直接成本。国有企业应建立合理的成本分摊机制，加强成本监管，提高成本信息透明度。当国有企业竞争性业务与垄断环节业务共享资产时，若这些资产没有合理分摊到竞争性业务，则竞争性业务的成本被低估。国有企业在核定竞争性业务成本时，应包含全部成本，即直接发生成本和合理分摊成本。以澳大利亚为例，在推进“竞争中立”改革的过程中，为了计算国有企业的合理商业回报率，政府监管部门要求国有企业各项活动的基础成本应包含劳动力、原材料、能源动力费、折旧费及管理费、销售费、财务费等提供服务所需的全部实际成本。经营企业需按权责发生制原则，建立完备的成本核算等财务管理体系。实施“竞争中立”的监管部门要结合国内同行业企业的经营成本信息，对国有企业报送的成本信息进行审核。同时，根据同行业企业的经营成本信息，要求国有企业对报送信息进行“竞争中立”成本调整。在调整时需考虑私营部门回报率、税负、监管成本以及法律环境等因素，使私营部门和公营部门的成本信息具有可比性。

三是获得商业回报率。“竞争中立”规则要求国有企业与非国有企业获得类似的商业回报率。OECD的《国有企业指引》第二章第1条规定，政府应制定并公布所有权政策，明确国有企业的设立目标，明确国家在国有企业治理中的作用，及国家希望国有企业实现的所有权目标。这些目标可以设定为避免市场扭曲、完善基础设施建设、发展战略性或新兴产业、追求获利能力等。应设定不同的投资回报率和股利分配政策，并说明政府在设定这些目标时所考虑的实现股东价值目标、提供公共服务和保障就业等多目标平衡问题。

四是履行公共服务义务。OECD建议，当国有企业承担公共服务义务时，应通过法律授权的方式，明确其义务和责任，并向社会公众披露。承担公共服务的成本应以透明的方式支付。国有企业应像上市公司一样依照高质量的会计和审计标准，披露财务和非财务信息，包括国有企业获得的国家拨款、政策性补贴及国家担保信息。OECD(2008年)在《公共服务供应的市场机制》中提出了一套制度指标，用来评估地方政府如何利用市场机制提供公共服务；在《提升绩效：利用指标增强地方支出的有效性》中对于衡量和监控地方政府服务的指标体系及其用法进行了深入研究，建立了公共服务成本和绩效数据库。这可以为希望推进“竞争中立”的国家提供一个标杆。

五是税收中立。OECD认为，在部分国家，税收减免的核定和申请流程对不同所有制企业存在差异，国有企业获得税收减免的可能性更大。税收待遇不同，会造成企业成本不同。在OECD“竞争中立”规则的框架下，要求国有企业与非国有企业保有相似的税收负担。在政府招投标或采购的过程中，为消除税收差异的不中立影响，建议采用企业税前回报率为基准，评价与确定中标对象。

六是监管中立。OECD建议，为了预防市场扭曲，应当避免法律和监管豁免，特别是竞争法豁免。一些比较普遍的“监管不中立”行为包括：国有企业免于信息披露或法律法规的约束，免于限制性商业行为的法律约束，免于主权豁免法律的约束，优先获得土地，监管负担不均衡以及免于破产法的约束。为了构建“竞争中立”体系，建议按照有利于公共利益的原则，对经济法规制定系统性的定期审查程序，考察现有法规的“竞争中立”性。在“竞争中立”审查中，应优先审查经济法规中限制进入、退出、定价、生产、正常商业行为和商业组织形式的内容，重点审查补贴、税收、采购、关税等领域的扶持性政策。

七是债务中立和直接补贴。国家补助和财政补贴可能使效率低下的企业继续存活下去，也有可能使不具有比较优势的企业占据更多的市场份额。国家补助可以改善企业现金流和资产负债表，从而提高企业举债或增资扩股的能力。政府财政补贴提升了企业的还款能力，银行愿意给这些企业以更低的贷款利率，从而降低了企业的资金成本。对国有企业的“竞争中立”规制，应着重对国有企业、国家和债权人之间的关系做出清晰的划分。国家应建立制度，明确对国企担保、提供补贴的情形，并对国家担保信息、补贴信息披露做出具体规定。

八是公共采购中立。OECD认为，在政府公共采购领域，各国虽然都有较为严格的规定，但在履行招投标过程中，由于复杂条款和灰色地带的存在，国有企业存在隐性优势。OECD建议，在整个采购周期中确保足够的透明度，促进潜在供应商获得公平公正的待遇。最大限度地提升竞争性招标的透明度，采取防范措施，提高公共采购诚信，减少例外情况的设定。在公私合作的过程中，提高公私合作的价值、效率、效果和透明度，合理设定私营合作伙伴承担的风险和风险防范机制。

三、 OECD的产品市场规制(即PMR规制)经验借鉴

OECD的产品市场规则指标(Indicators of Product Market Regulation，简称PMR)，关注提升市场竞争力的产品制度环境。20世纪90年代起，OECD开始构建PMR指标，将法律和规制等定性资料转化为定量数据，采用层次分析方法和主成分分析方法，构建了整体性经济规制和电力、天然气等特定行业的部门规制水平指标体系，并以此比对各国的规制改革情况。

1. PMR指标架构

2013年OECD修订后的PMR主要由一级指标、二级指标、三级指标共三个层次指标构成。[注]Koske, I., et al. (2015), “The 2013 Update of the OECD’s Database on Product Market Regulation: Policy Insights for OECD and Non-OECD Countries”, OECD Economics Department Working Papers, No. 1200, OECD Publishing, Paris.http://dx.doi.org/10.1787/5js3f5d3n2vl-en一级指标包括政府对商业企业的控制、设立企业的法律和行政壁垒以及贸易投资壁垒，各占1/3的权重。每个一级指标下设两至四个二级指标，七个二级指标下设18个三级指标。PMR指标采用专家打分法进行赋值。分值越低，规制水平越低。具体的PMR结构和指标体系见图2。

资料来源：根据作者分析整理而成。图2 OECD的PMR结构和指标体系图

2. 澳大利亚和中国PMR指标比较

PMR指标体系与“竞争中立”规则都是关于公平竞争的指标。从总体上看，各国的1998年、2003年、2008年和2013年的PMR指标数据基本上呈逐步下降趋势。2008年出现了上升，2013年又恢复到2003年的水平。可能的原因是：2008年全球金融危机，各国通过国有化加大了政府管控，造成国内规制水平上升。2013年，经济逐渐恢复正常，政府规制水平也有所下降。以澳大利亚和中国的PMR指数为例，图3和图4分别展示了澳大利亚这四个年份的PMR指标变化情况和中国2008年和2013年指标的变化情况。

资料来源：根据作者分析整理而成。图3 澳大利亚PMR指数

资料来源：根据作者分析整理而成。图4 中国PMR指数

总体来看，中国的产品规制水平比澳大利亚严格。从2008年到2013年，中国的价格规制水平、政府行政干预程度以及对外国供应商的歧视性规定指数，均出现较为明显的下降。

3. “国家管制”程度的国际比较

PMR的二级指标中，“国家管制”指标体现了该国对经济的干预程度，其中包含“国有企业渗透力”三级指标和“网络型垄断环节政府管制程度”三级指标。OECD数据库提供了47个国家的数据，中国等发展中国家仅有2013年数据。为便于数据比对，本文仅分析2013年47个国家的数据，得分越高代表国家管制经济的程度越深，详见表2：

表2 47个国家的“国家管制”二级指标及三级指标对比(2013年)

(续表)

(续表)

资料来源：根据作者分析整理而成。

由表2分析可知，从“国家管制”指标来看，得分最高的是印度尼西亚，为4.04；其次是印度，为4.02。在金砖国家中，中国与俄罗斯、南非程度相当，中国为3.57，巴西指数最低。从“国有企业渗透力”指标来看，中国达到满分6分，俄罗斯和印度约5.4，南非(3.59)和巴西(2.64)指数较低。从“政府对网络型行业的管制”来看，金砖五国的指数普遍在3.5-4.5分之间，中国为4.44，巴西仅1.77。

四、 其他政府规制水平测度的经验借鉴

1. 政府采购指标(BPP)

从2013年开始，世界银行定期发布政府采购指标的专题报告，发布各国政府采购领域效率和透明度指标的排名情况。政府采购评价指标赋值方法多样：有的问题采用“二分法”，肯定的回答给予1分，否定的回答给予0分；有的问题采用“等分法”，多项选择中，如果能够肯定回答其中的一项，就给予相应等分之一的分值，最后将各国的得分加总。

根据2017年版本的报告[注]World bank group, Benchmarking Public-Private Partnerships procurement 2017, http://bpp.worldband.org.，全球政府采购已经成为发展中国家和发达国家最大的单一市场，占全球GDP约20%。这样一个大体量的市场，需要公平、透明、竞争的环境，从而促使商业机会的产生，推进创新和发展。2017年版本的报告收集了全球180个国家在政府采购领域的数据，包含了私人部门获得政府采购信息的容易度指数。

世界银行将BPP报告的分析方法推广到“PPP”领域，英文全称为“Public-Private Partnerships”，即政府部门和私人部门合作伙伴关系，并出具了一个关于全球82个经济体的PPP领域管理和规制的工作报告,即《PPP 2017年评价报告：评估政府在PPP准备、采购和实施阶段能力》。

2. 竞争法和竞争政策指数(CLP)

2013年，OECD发布了最新的竞争法和竞争政策指数[注]Enrico Alemani, Caroline Klein, Isabell Koske, Cristiana Vitale, Isabelle Wanner: New Indicators of Competition Law and Policy in 2013 for OECD and Non-OECD countries, OECD, 2013.，对34个OECD国家和15个非OECD国家的竞争法和竞争政策实施范围和推进力度进行评估，并公布了评估结果。该评估指标体系包含了两大部分，第一部分指标体系由4个指标构成，第二部分指标体系由12个指标构成。两大部分指标体系的数据来源于同一个数据库，相互之间有一定程度的交叉。第一部分的前三个指标反映了竞争法和竞争政策的有效性，具体指标包括“实施范围”、“反竞争行为的政策”、“反垄断实施的可行性”，第四个指标“竞争推进”反映的是该国促进竞争的措施。该指标体系的赋分按照“0-6”区间取值，分别代表“最有效的竞争领域到最无效的竞争领域”，与OECD关于PMR指数的赋分方式保持一致。数值越大，代表在竞争政策、竞争法和竞争推进领域做得越差。

3. 竞争评估

OECD的《竞争评估工具书》为政策审查和评估提供了一般方法。工具书中主要内容是竞争核对清单，用来判断法律法规是否对竞争有潜在限制作用。《竞争评估工具书》可用于以下三个方面：新法律法规草案的评估(如通过监管市场影响评估)；(整个经济或某个特定市场)现行法律法规及规章制度的总体评估；政府部门制定的法律法规或竞争机构对规章的竞争影响评估。竞争评估包括：明确的政策目标；可实现同样政策目标的候选方案；评估不同政策方案对竞争的影响；对各方案进行比较，必要时，需进行政策的成本效益评估。

International Competition Network(ICN)的中文名称是国际竞争网络，目前共有来自美、欧等126个国家和地区成员，这些国家和地区有111个独立的司法机构。ICN已经成为国际竞争执法领域最有影响力的国际组织，旨在推进竞争文化，开展竞争评估，促进公平、竞争的市场环境和保护消费者利益。2004年，ICN颁布了“Framework of Competition Assessment Regimes”(竞争评估框架)，欧盟、美国、英国、日本、加拿大、韩国等25个国家和地区参加了竞争评估。

五、 “竞争中立”规制水平的初步探索

由于“竞争中立”的评价标准不一，各国在法律制度和实际操作上存在着较大偏差，故构建“竞争中立”指标体系尤为困难。本文借鉴OECD的产品市场规制指数、世界银行的政府采购指数等评估方法，尝试构建国际“竞争中立”衡量指标体系。

1. 理论基础

SCP分析框架，即“结构—行为—绩效”分析框架。它是目前产业经济学领域分析产业竞争行为和市场效率的主要工具，由乔·贝恩(Bain，1958)在有效竞争理论的基础上提出。该理论认为，市场竞争和规模经济的关系决定了某一产业的集中程度。产业集中度达到一定程度就会形成垄断，形成具有垄断地位的企业。

在SCP分析的基础上，于良春等学者加入了制度性因素，提出了转轨经济中行政性垄断的ISCP分析框架，即“制度—结构—行为—绩效”分析框架。他们认为，在产业组织理论中，进入壁垒是形成垄断势力的根本原因。[注]于良春等著：《转轨经济中的反行政性垄断与促进竞争政策研究》，北京：经济科学出版社，2011年，“摘要”第2页。

本文借鉴于良春等人(2007)提出的ISCP分析框架来研究“竞争中立”问题，分析制度因素对产业结构、市场结构等结构类因素的影响，以及后者对前者影响的反馈机制。扩展后的“竞争中立”分析框架见图5：

资料来源：根据作者分析整理而成。图5 “竞争中立”分析框架

2. 指标构建方法

本文采用层次分析法和因子分析法相结合的方法，以此作为“竞争中立”衡量指标体系的研究方法。借鉴层次分析法，根据“竞争中立”的理解和定义，将“竞争中立”划分成制度、结构、行为和绩效四方面因素进行考量。本文采用KMO检验(Kaiser-Meyer-Olkin)和巴特利特球形检验(Bartlett Test of Sphericity)，进行变量的相关性检验，并运用因子分析法和SPSS统计软件，对“竞争中立”总指标做出量化分析。

3. 数据来源及指标解释

本文选择了推进“竞争中立”较为积极的澳大利亚、新西兰、美国和英国做为对比国，将中国、巴西、印度、俄罗斯和南非等金砖国家和越南作为发展中国家进行比对。文章采用了世界银行、WTO、UNCTAD、IMF、OECD等国际组织发布的数据，包含能源补贴占GDP的比重、竞争推进、政府采购、公私合作、关税壁垒、(反垄断)程序公正性、价格规制、国有企业的渗透力指标、政府干预程度、外资进入壁垒、反垄断豁免权、对外国供应商的歧视性规定、出口交货值占GDP比重和吸引外资占GDP比重等14个指标，详见表3：

① David Coady, Ian Parry, Louis Sears, and Baoping Shang, IMF Working paper, How Large are Globale Energy Subsidies?2015.

资料来源：根据作者分析整理而成。

运用因子分析法和SPSS统计软件，对“竞争中立”指标做出量化分析。最后，采用KMO检验(Kaiser-Meyer-Olkin)和巴特利特球形检验(Bartlett Test of Sphericity)，进行变量的相关性检验。

表4 KMO 和 Bartlett检验

检验结果显示，KMO检验系数=0.352，Bartlett球形检验的显著性=0.005，具有高度显著性，表明可以做SPSS因子分析。由于KMO检验系数=0.352<0.5，可能分析的效果不会很理想。考虑到反映“竞争中立”问题的指标有限，可以尝试在现有可获得的指标范围内，做量化分析。

4. 部分分项指标比较

本文选取七个相关性较强的分项指标作细化分析。在这七个分项指标中，中国在国有企业渗透率、能源补贴这两个指标上排名第一，印度在政府干预程度以及政府采购方面得分最高，俄罗斯在PPP领域得分最高。详见表5：

表5 部分国家“竞争中立”分项指标水平对比

注：PMR指标和CLP指标中不包含越南，相关值参考中国或印度。

资料来源：根据作者分析整理而得。

5. 总指标比较

根据因子分析的计算结果，得到部分国家的“竞争中立”水平，具体对比情况见表6。

表6 部分国家的“竞争中立”总指标对比

资料来源：根据作者分析整理而得。

构建“竞争中立”与人均GDP的线性回归分析模型。模型总体设计通过F检验，F值远大于1，Sig<0.05。“竞争中立”总指标与人均GDP呈负相关。

通过分析，得出以下结论：与金砖五国等发展中国家相比，中国(0.91)比越南(1.23)、南非(1.01)的规制水平低，与印度(0.97)的竞争规制水平相当，与巴西(0.58)和俄罗斯(0.75)存在较大距离。“竞争中立”规制水平最低的国家是新西兰(0.18)。美国“竞争中立”规制水平(0.54)并不低，主要原因是：根据OECD的研究，美国在国有企业渗透率、公共私营合作采购(即Public-Private-Partnership Procurement)、程序公正性及对外资的歧视性规制方面的分值较高。“竞争中立”水平与经济发展水平之间存在较高的关联度。本文选取的金砖五国与欧美国家相比，人均GDP数值普遍较低，市场经济仍处于初级阶段。由于市场发育不完全，行政透明度较低、政府对经济的干预程度较高等问题普遍存在。在选择“竞争中立”制度时，中国需要考虑国家发展战略的需要，从本国实际出发，选择适合当前发展阶段的“竞争中立”改革路径。

六、 相关建议

计划经济时代，中国依靠国有企业实现了生产和服务的基本目标。自20世纪70年代末期开始，随着改革开放的不断深入，中国的国有企业体制也在不断发生变化。目前，中国改革已进入创新驱动阶段，“竞争中立”的市场环境有利于不同所有制的企业在同一起跑线上，共同竞争。通过竞争，把资源配置到最有效率的部门，从而进一步推动国家竞争能力的提升。“竞争中立”的规制原则和具体方法，特别是澳大利亚于20世纪90年代开展的国家竞争政策推进框架，为中国的市场化改革提供了有益的参考。“竞争中立”改革的各项具体要求和实施路径，与中国正在开展的各项市场化改革内容并没有本质的冲突。中国需要从国内改革的层面，深入分析中国国有企业是否因所有权而享有竞争优势或竞争劣势，并通过国有企业改革和社会主义市场化改革加以纠正。

第一，既要消除国有企业获得的竞争优势，也要顾及国有企业所处的竞争劣势。国有企业具有多方面的竞争劣势，包括更为广泛的企业社会责任、协助政府提供公共产品等方面。对于其所承担的社会责任，政府应当予以充分、透明的补偿。[注]李锦：《国企实施竞争中立规则时不能忽视其竞争劣势》，www.finance.sina.com.cn，2018年10月16日。这种区分有助于防止交叉补贴，提高竞争中立规则的实施效果，也能有效减轻国有企业的负担，与私营企业展开公平竞争。在商业领域的国有企业，需要完善公司治理，按照市场化原则进行商业运作，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退的目标。对于商业领域和非商业领域混合经营的国有企业，应单独核算，足额弥补非商业领域成本。

第二，应细化相关规定。“竞争中立”要求建立一种事前、事中和事后审查机制。中国现行的《反垄断法》仅建立了事后审查机制。2016年6月14日，国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，要求建立公平竞争审查制度，对政府实施的不合理、不公平行政干预行为进行事前审查。建议在推进“竞争中立”的过程中，采用负面清单的模式，详细列出重点领域和严重违反“竞争中立”的行为。在正面清单列出的范围内，要求行政部门增加财政补贴，提高行业监管的透明度。

第三，应遵从“自上而下、由点及面”的顺序。中国推进“竞争中立”可以借鉴澳大利亚的做法，将竞争政策上升到国家法律层面，做好相关制度转换规划和总体推进，逐步完善顶层设计，建立“竞争中立”的调节机制、投诉机制和处理机制。中国的“竞争中立”改革可以在长三角、珠三角、京津冀城市群等区域先行先试，由点及面逐步展开。