公共文化服务领域供给侧改革路径探析

彭雷霆 李 岚

2015年11月10日，习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议首次提出，“要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率”①《习近平主持召开中央财经领导小组第十一次会议》，http://www.xinhuanet.com/politics/2015-11/10/c＿1117099915.htm.。随着供给侧改革的概念在我国经济领域的逐步渗透，公共文化服务领域内的供给侧改革也逐渐受到重视。公共文化服务在文化体制改革的深化下不断发展，不断创新供给模式并完善公共文化服务相关制度体系。但随着人们文化需求的日益增长，当前公共文化服务供给也应随之变化从而提高服务质量。因此，探究当前公共文化服务领域的供给侧问题对满足人们的文化需求、转变政府的公共服务职能、推进我国构建现代公共文化服务体系至关重要。

一、公共文化服务供给侧改革研究综述

自2005年10月，党的十六届五中全会提出“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”后，我国学者对公共文化服务供给的管理体制、供给主体开展了相关研究，其中，傅才武提出现代公共文化服务体系的路径构建应当从“以生产为中心”变为“以需求为中心”的管理体制的重塑②傅才武:《当代公共文化服务体系建设与传统文化事业体系的转型》，《江汉论坛》2012年第1期。。夏国锋、吴理财认为政府、企业、非营利组织或第三部门、个人都是公共文化服务体系中不可或缺的主体①夏国锋、吴理财:《公共文化服务体系研究述评》，《理论与改革》2011年第1期。。而随着供给侧结构性改革在我国经济领域的深化，公共文化服务领域的供给侧改革也逐渐引起学者们的关注。范周、周洁认为政府在公共文化服务基础设施建设上加快均等化、标准化发展，加强投资引导②范周、周洁:《正确理解文化领域供给侧结构性改革》，《东岳论丛》2016年第10期。。葛红兵、许昳婷通过对上海公共文化服务供给侧改革的问题分析，提出应构建政府、企业和公益性志愿机构多主体参与的竞争机制③葛红兵、许昳婷:《上海公共文化服务供给侧改革对策研究》，《科学发展》2016年第12期。。许昳婷、陈鸣从社会治理的视角审视当代中国城市公益性文化服务制度的改革创新，认为应尽快建成“纯公共品”的文化服务和低盈利式的文化服务并存的公益性文化服务供给新机制④许昳婷、陈鸣:《建构混合型城市公共文化服务新机制——公共文化服务供给侧改革研究》，《探索与争鸣》2017年第12期。。陈建提出要解决农村公共文化服务的结构性失灵问题，应以“自治＋他治”促进农村公共文化服务治理现代化，塑造主体间伙伴关系，并且使线上与线下供给互补优化⑤陈建:《超越结构性失灵:农村公共文化服务供给侧改革研究》，《图书馆建设》2017年第9期。。马志敏从供给主体、供给方式、供给机制、供给载体四方面分析供给侧改革对公共文化服务体系的影响机理，并提出了对策建议⑥马志敏:《新常态下公共文化服务供给侧结构性改革路径研究》，《经济问题》2017年第12期。。陈波、丁程从“互联网＋”的视角出发，构建了社会各方力量合力参与的长效动力机制，并从互联网思维、互联网渠道、互联网技术三方面为解决公共文化服务供给侧问题提供了新思路⑦陈波、丁程:《公共文化服务领域供给侧改革动力机制和路径选择——基于“互联网＋”视角的分析》，《江汉论坛》2017年第10期。。纪东东、文立杰认为以深化文化体制改革为前提，以调动社会力量参与为重点，以实现“智慧供给”为目标，以协同需求侧管理为方向，是实现当前我国公共文化服务体系供给侧结构性改革的重要路径⑧纪东东、文立杰:《公共文化服务供给侧结构性改革研究》，《江汉论坛》2017年第11期。。

总的来说，我国学界对公共文化服务领域供给侧改革方面的研究仍处于起步阶段，急需从理论与实践两方面进行系统探讨。本文拟从我国公共文化服务建设现状出发，探究供给侧改革在我国公共文化服务体系建设中的可行路径。

二、我国公共文化服务领域实施供给侧改革的现实要求与理论依据

(一)现实要求

首先，公共文化服务是保障我国公民基本文化权益的重要途径，而在当前社会发展形势下公共文化服务供给端存在“双失灵”的现象。这客观要求我国在公共文化服务领域也应开展供给侧改革。所谓公共文化服务的“双失灵”，即指在原有的文化事业体制影响下，我国政府向公众提供的公共文化服务，一贯以委托方式交由公共图书馆、文化馆、博物馆等文化事业机构来具体提供。但正如有学者指出的那样，这些文化事业机构一旦设立，就必然形成机构自身的利益，从而在供给过程中可能存在部分甚至整体的利益变量，使得机构利益大于公众利益⑨巫志南、冯佳:《现代公共文化服务体系中的公共图书馆》，《中国图书馆学报》2015年第3期。，由此导致产品不足或产品过剩，整体公共文化服务供给效率不高，从而出现政府供给失灵的现象。同时由于公共文化服务或产品所拥有的公共产品的属性，市场的逐利性无法弥补政府在公共文化服务中的功能缺失，产生了公共文化服务市场供给短缺。“双失灵”的存在，客观导致我国公共文化服务供给侧一方面存在政府供给效率不高的难题，另一方面又面临着市场供给不足的困境。

其次，我国当前公共文化服务的发展正逐渐由供给导向转变为需求导向，这对公共文化服务供给体系也提出了新要求。中华人民共和国成立初期到改革开放前，我国公共文化服务设施十分薄弱，且出于意识形态建设的需要，国家对公众的文化需求实行集体福利式的制度安排，国家主导公共文化服务供给和分配；同时当时社会物质生活的不发达一定程度上也阻碍了公众对精神文化生活的追求。因而这一时期，我国公共文化领域的基本特点是供给导向，公众几乎没有自主选择文化消费的能动性。但改革开放后，随着我国社会经济迅速发展，公众的基本生存消费日益得到满足，人们发展型需求日趋旺盛，而市场经济的发展也逐步消减了供给短缺带来的硬性约束。由此公众作为个体消费者权利提升，“从消费者和国家的关系看，消费者获得了前所未有的自主权。从消费者和市场的关系看，消费者获得了相对生产者的权威”。①李强:《中国社会变迁30年(1978—2008)》，社会科学文化出版社2008年版，第258页。这一变化影响到公共文化服务领域，即公众的文化需求日益多样化、个性化，且文化产业与文化市场的发展使得人们可以使用“用脚投票”来自主选择文化消费的内容与获取的方式。这使得原有计划体制下形成的公共文化服务供给主导模式业已不适应当前公众的自主性文化需求，从而必须进行公共文化服务领域的供给侧改革。

再次，信息技术的变革与发展对政府的文化管理体系、公民的文化消费方式产生了较大的冲击，要求在公共文化服务供给上进行管理机制与供给方式的调适。一是现代传播技术催生了新兴的文化业态，为公共文化服务的表现形式与内容提供了更加广阔的空间。2015年6月，原文化部办公厅颁布《文化部公共数字文化工程管理办法》，提出要推进公共图书馆、文化馆等公共文化机构数字化服务，同时数字文化云服务也提供了共享数字文化资源，对于公共文化服务体系的全社会覆盖有重要的推动作用。因此，这些新业态的变革对我国文化行业管理制度也提出了科学化、现代化的要求。二是信息技术的发展也大大地影响了公民的文化消费方式。国外研究表明，影响人们参与文化活动或消费的主要因素包括时间成本、经济成本及文化资本。②美国2012年、欧盟2013年对文化消费实践的调查结果都表明，“缺乏时间、价格昂贵、缺乏兴趣”是阻碍人们参与文化活动的主要因素，包括收入水平、教育水平和时间等在内的社会经济因素，包括父母的文化艺术背景、自身是否接受过艺术教育培训以及过去的文化艺术消费经历等在内的文化资本因素都会对人们的文化消费产生显著的影响。而恰好信息技术的发展能通过虚拟文化空间的打造、网络文化资源的共享、文化信息的数据化，节约人们的时间成本、降低人们文化参与的经济成本、提升人们的个人文化资本，从而促使人们在选择文化产品或服务时更注重便利性、高品质与个性化。这客观要求公共文化服务供给必须与信息技术结合，提升供给水平与质量。

(二)理论依据

供给侧改革源于西方经济学领域的“萨伊定律”，该定律认为供给能够创造需求且供给是实际需求得以维持的唯一源泉。在《政治经济学概论》一书中，萨伊阐述了以上观点的前提，即他认为货币只是交易的媒介，从较长的时间来看货币呈现中性，因此随着生产过程的结束，生产者急于将自己的货物出清，同时也会将自己出售产品所得货币出清。③巴蒂斯特·萨伊，赵康英、符蕊等译:《政治经济学概论》，华夏出版社2014年版。因此在20世纪70年代，处于凯恩斯主义指导下的西方经济出现了严重滞胀，供给学派的大多数学者主张政府应当刺激供给，而非刺激需求，并且主张减少政府干预。由此我们可以看出，供给学派鼓励的是市场竞争，充分发挥市场这只看不见的手的作用。2013年1月，贾康等一批新供给学派的学者联合撰文提出，中国需要构建和发展以改革为核心的新供给经济学。新供给经济学推崇的是供给管理，从而弥补片面注重需求管理的缺陷。它强调正视现实强化针对性，在肯定萨伊的古典自由主义定律的理论模型意义的基础上扬弃与实践环境大相径庭的假设，即“完全竞争市场”，注重还原资源配置中“非完全竞争市场”的真实场景。同时，新供给经济学并非是摒弃需求管理，而是强调供给管理与需求管理的结合，以期推动我国制度变革创新，并加快发展方式的转变与升级①贾康:《供给侧改革十讲》，东方出版中心2016年版，第82页。。

相较于经济领域的供给侧改革，我国公共文化服务领域的供给侧改革具有一定的特殊性。公共文化服务供给强调在公平的前提下社会效益的优先性，这与经济领域强调的产业效率有很大的差别，因此其改革目的更倾向于满足公民的基本文化需求，通过制度性变革提高公共文化服务供给侧的生产率，其中包括供给主体、供给方式、供给结构等方面的制度性调整，从而保障公民的基本文化权利。

三、我国公共文化服务供给侧现状分析

公共文化服务供给侧的主要内容包括公共文化服务的产品结构、供给结构、供给方式。近年来，随着我国文化领域的制度变革、公民文化需求的变化、社会经济的现代化发展，我国公共文化服务供给侧也面临着一些新的挑战。

在产品结构方面，公共文化服务的范围与品类在我国公共文化服务体系的构建过程中不断调整与完善。2011年出台的《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》中列出公共文化服务的核心，即人民基本文化权益为看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动，而我国所提供的公共文化服务也围绕着以上内容展开，并建立、完善相应公众文化服务机构的供给管理制度。但当前公共文化服务供给管理的最大问题为供需错配，公共文化资源未能有效转化为优质的公共文化产品，这导致公共文化服务的供给效率低下。究其原因，主要为供给决策管理机制的局限、公众文化需求反馈机制的缺失，导致我国当前公共文化服务供给仍主要是制式供给，没有考虑群体、地域、个体的文化需求差异性，从而呈现出“千馆一面”的现象。

在供给结构方面，我国当前大部分公共文化服务仍处在政府单一供给的状态之下，这一现状导致公共文化服务只能满足一定程度的需求，而无法应对公民多元化、个性化、差异化的文化需求。如全国多地的文化惠民工程农家书屋项目大多为完成上级任务，供给内容与群众需求大相径庭，文化惠民沦为无效供给，而这种无效供给产生于旧有的文化管理制度对公共文化服务的效能定位，过去公共文化服务具有强烈的意识形态把控目的，随着时代的发展，公共文化服务成为政府公共服务职能中重要的一部分，但政府依然是公共文化服务的主要提供者。2015年5月，国务院办公厅转发文化部、财政部、新闻出版广电总局、体育总局《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，公共文化服务社会化改革正逐步推进，这也表明我国公共文化服务供给正由“供给导向”转向“需求导向”，这并非是供给要素的弱化，而是真正地从供给端进行改革，在一定程度上实现公共服务生产与供给分离的供给模式。但当前政府购买公共文化服务也面临着发展困境，其主要为社会力量参与不足，表现为参与公共服务类别和形式、参与数量、参与资本的有限性。以政府购买公共演出为例，当前我国大部分省市以招标形式进行公共文化演出的购买，并且对演出剧目有内容的限定，而大部分承接对象仍为国有文艺院团，并且有限的财政投入使得演出的辐射范围有限。同时，社会资本参与公共文化服务的现状并不乐观，如图1所示，2012—2016年博物馆财政收入占总收入比重超过了80%，图书馆则超过了90%，并且比重呈逐年增长的态势，这一定程度反映了公共文化场馆对于财政拨款及政府支持的依赖程度过高，社会资金进入公共文化场馆的渠道仍不通畅。社会力量参与政府购买不足的客观原因为当前政府购买公共文化服务的制度渠道仍有待完善，也存在自身能力不足、缺乏专业人士了解政府购买渠道等原因。因此，公共文化服务社会化的工作需要进一步克服惯性依赖，进一步培养社会力量服务、治理、创新、社会互动的能力。

图1 2012—2016年博物馆、图书馆财政补贴收入占总收入比重

在供给方式方面，公共文化服务中的技术创新与信息化改革滞后于现代信息技术的发展，公共文化服务数字化有待创新。2017年7月，文化部印发《“十三五”时期公共数字文化建设规划》，该规划强调未来的重点任务主要在构建服务网络、打造资源库群、提高效能、推进重点数字文化工程建设。我国公共文化服务的数字化发展仍处于起步阶段，国家重点工程的主要项目有全国文化信息资源共享工程、数字图书馆、公共电子阅览室、广播电视村村通、数字电影放映工程，也包括地方性数字文化建设，主要为服务形式的数字化①钟晶晶、韩超:《我国公益性数字文化服务体系建设现状与分析》，《图书馆理论与实践》2014年第5期。。而当前公共文化服务数字化存在的问题是，公众对基层数字文化服务满意度较低，供给效率较为低下。根据2016年武汉大学“文化第一线”对全国20个省(直辖市、自治区)的276个行政村的调研发现在农村居民对文化惠民工程的认可度调查中，全国文化信息资源共享工程的认可度最低，仅占调查对象的54.39%，而平均21.84%的农村居民因为手机、电脑的广泛使用，认为没有必要参与全国文化信息资源共享工程，由此可看出公共文化服务数字供给也存在供需错配的现象①武汉大学国家文化发展研究院课题组:《当前农村文化惠民工程建设的现状、问题及其优化路径》，内部报告，2018年8月。。而在公共文化服务机构内部也存在公共文化资源的数字化转化率较低的问题，公共文化资源与数字媒体的融合度有待加深。武汉大学国家文化发展研究院“构建我国公众文化需求征询反馈制度研究”课题组对我国多家公共文化单位进行网上信息收集的相关问卷中，仅3家单位年信息收集量超过500条，一半以上的场馆网络平台信息收集不足百条。由此可见，公共文化服务数字化建设在制度建设上仍有待完善，并且在实操过程中仍需要专业的技术化指导。

总的来说，我国公共文化供给在公共文化服务体系建立的过程中面临的主要问题为供需错配，其原因在产品结构、供给结构、供给方式中分别体现为文化管理机制的有限性、供给主体的单一化、现代供给方式的低效率性，由此导致公共文化服务资源使用效率不高，而公众对公共文化服务的满意度相应也较低。

四、我国公共文化服务领域供给侧改革路径

《中华人民共和国公共文化服务保障法》第四条规定，“县级以上人民政府应当将公共文化服务纳入本级国民经济和社会发展规划，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加强公共文化设施建设，完善公共文化服务体系，提高公共文化服务效能”，该规定表明公共文化服务的公益性是其本质属性，即政府对于公共文化服务的公益性仍负主体责任。同时，不同于旧有的文化管理体制，公共文化服务供给模式正朝着有效供给的方向进行改革，公共文化服务设施、机构也加入了社会化运营。如国家大剧院为公益性文化设施，但其2009年首度实现收支平衡，国家大剧院虽具有营利功能，但它也具有弘扬优秀传统文化、普及艺术教育、保障公民基本文化权益的社会功能。同时，随着公共文化服务的政府购买工作的开展，具有逐利性的民营资本也进入公共文化服务。然而，公共文化服务供给侧改革虽强调要提高服务效率及质量，但社会效益始终是公共文化服务追求的根本目的，这也是进行公共文化服务供给侧改革的重要基础。

(一)整体思路

1.转变逻辑，由文化管理过渡为文化治理

政府过去以行政逻辑作为提供公共文化服务的主要逻辑，而其背后的原因是自上而下的制度固化，由此导致了当前公共文化服务供给效率的低下，因此要先进行由行政逻辑到服务逻辑的转变，逐渐改变以行政管理为主的管理手段。

李锦在经济学领域提出供给侧改革的重要动力为政府、市场、银行的联动力②李锦:《供给侧改革当务之急是建立动力机制》，《现代国企研究》2016年第9期。，力在构建良好的经济生态环境。同样，政府在公共文化服务领域不再是单一的生产者、供给者，同时担负着公共文化服务公益性的持守者责任。因此政府需要建立多元、开放、包容的公共文化服务制度平台，并继续推进社会力量参与公共文化服务工作，政府在法律法规、监管机制、购买机制、考核评价机制中都应注重治理原则，强调多元主体参与、多样供给方式，构建多元主体建设公共文化服务的良好环境，从而进一步推动国家从文化管理向文化治理转变。

2.加快构建以群众需求为导向的公共文化服务供给机制

公共文化服务的最终目的是满足公众的文化需求，因此要加快构建以群众需求为导向的公共文化服务供给机制。与传统供给机制的运作逻辑不同，按需供给强调充分发挥群众在公共文化服务中的主观能动性，以群众需求与公众意见为核心建立相应的运行机制。因此，应建立包括需求表达机制、决策管理机制、资金管理机制、考核评价机制等相关机制，以制度化的形式完善公众文化需求表达和意见反馈的渠道建设，以群众需求作为公共文化服务供给决策的依据，将公众意见作为公共文化服务评价体系的重要参考部分。创新供给机制，能实现以群众需求为导向的供给模式，并且进一步保障群众基本文化权益，也是构建现代公共文化服务体系的必然需要。

3.创新服务理念，将信息化的概念内化于公共文化服务方式

近年来，互联网的快速发展推动着各个产业的信息化进程，这也为公共文化服务提供了管理思维转变以及供给方式、供给内容的创新路径。首先，过去文化产品是文化事业单位按照其意识形态的导向进行生产，实现的是精英文化与官僚的偏好，决策往往通过经验形成，而当前公共文化服务是以满足大众文化的偏好为目标。信息化的服务方式使得大众偏好的准确测量成为可能，也为公共文化服务的供给决策提供了新方式。其次，要打破由传统文化管理体制造成的供给方式、供给内容的局限，从根本上来说仍需要深化文化体制改革，但信息化的快速发展为服务方式提供了良好的技术支持，公共文化服务能够突破原有的“阵地服务”，跨越空间障碍，将公共文化的物质资源转化为网络化资源，创新服务内容。如“文化上海云”——集合上海市公共文化信息的“一站式”数字公共文化服务平台，覆盖市、区、街道乡镇共547个文化馆、图书馆、展览馆、美术馆和社区文化中心，注册用户近170万，累计发布各类活动信息22.3万场，服务人次超过2200万①《“文化上海云”APP服务人次超过2200万》，http://www.sohu.com/a/194416800＿120809.。各级公共文化服务机构依靠平台主动收集群众需求，利用大数据有效提升公共文化服务数字化水平和质量，加强了对各级各类公共文化服务资源的统筹，同时公众也通过强大的信息网络自主选择公共文化活动。

(二)具体建议

1.推动公共文化机构的法人治理结构改革，提升管理效能

2017年9月，中宣部、原文化部等7部门联合印发《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》，旨在推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆、美术馆等建立以理事会为主要形式的法人治理结构。因此，首先，要建立以理事会为形式的法人治理结构，成员应由政府、公共文化机构、公众及其他相关领域代表组成，确保成员的社会代表性，并且设立相关监督职能的职位对其进行监督，制定机构运行的章程。有效落实公共文化机构法人自主权，有利于形成多元治理结构，提高公共文化机构自身的发展能力。其次，完善政府购买公共文化服务机制，形成良好的社会共治氛围。社会力量参与公共文化服务不仅促进政府加快转变职能，进而转变公共文化服务供给方式，同时也打通了社会力量进入公共文化服务的渠道，形成社会力量与政府良好的对话机制，更有利于建立良好的治理结构。最后，创新公私合作方式，深入建立合作关系。当前我国公共文化服务领域社会化的方式主要以政府购买的形式呈现，但其实践领域较为局限且各领域发展不均衡，同时公共文化机构与社会的合作化程度并不高，可适当以项目制的形式将公共文化服务机构的技术化职能委托于社会化服务，提高服务效率。如青岛市图书馆采取的“你看书，我买单”模式，正是文化部门(机构)与当地书商开展合作的体现。

2.搭建群众文化需求征询反馈平台，增强有效供给

公众对文化的需求呈多样化发展趋势，公共文化服务的供给应贴近公众文化需求，即要打通供给与需求的沟通渠道，使公众真正参与到公共文化服务项目的始终。因此，建立有效的群众文化需求征询信息平台是供给决策管理的重要基础。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》明确要求建立群众文化需求反馈机制，及时准确了解和掌握群众文化需求，制定公共文化服务提供目录，开展“菜单式”“订单式”服务。上海、天津、杭州、厦门、成都、青岛等多地都已开始推行菜单式服务，使得公众参与公共文化服务项目的建立、运行、评价的各个阶段。由精准数据获得大部分公众的文化需求成为供给内容的重要决策依据，决策部门以此为公共文化服务立项的源头，并且根据当地实际社会、经济、文化状况进行相应的实施，同时根据公众对服务的反馈效果对当前提供服务进行完善。因此，构建科学、有效的群众文化需求征询平台仍需要借助信息化技术，借助大数据确保征询反馈工作的效率和准确性。

3.盘活现有资金要素，拓宽融资渠道

资本是提高公共文化服务质量的重要因素之一，而当前公共文化服务的资金主要仍来源于中央与地方的财政，因此，一方面，政府应引入科学的资金管理模式，提高财政资金的使用效率。政府应不断完善公共文化服务的财政投入机制，采取“基础＋增量”的财政投入方式，将绩效作为财政投入的重要衡量依据，对于不同地域的公共文化服务项目制定相应的效率标准，从而衡量公共文化服务项目的综合效益，并对下一阶段的财政投入进行相应的增加。另一方面，要拓宽融资渠道，引导社会资本进入公共文化服务领域，主要可通过政府购买、PPP模式等方式进行融资。当前政府购买社会资本的驱动力明显不足，政府可通过项目补贴、以奖代补、减免税收等政策来激励社会资本进入。PPP模式在我国公共文化服务领域的应用主要为大型公共文化服务设施的建设，但仍处于起步阶段，应积极完善PPP项目的规划、设计、采购、建设、运营、维护等全生命周期的管理制度。

4.完善以公众满意度为导向的绩效评价体系

一是公众应成为公共文化服务的主要评价主体。政府与公众之间的有效沟通有利于推进政府决策的科学化、民主化，因此可借助群众需求征询反馈平台搭建沟通渠道，同时为了确保评价结果的客观性，要充分地保证评估主体的广泛性，可借助第三方机构对公共文化服务进行抽样调查。

二是应利用大数据创新评估方式。杭州市下城区研发的社区公共文化动态评估数据填报系统能够发挥群众需求和意见反馈数据的决策指导作用及评价监督功能，可实现辖区内各街道、社区公共文化数据的实时统计、绩效评估的测算、绩效结果的实时排名。实时评估系统能够作为激励、监督机制对当前公共文化服务的改善提供即时的方向。同时，当前公共文化服务领域也存在公众参与评估积极性不高的问题，而政府即时性的回应是影响公众积极性的重要因素，因此也可通过建立双向互动机制，提高公民参与评估的积极性，进而提高公民参与社会治理创新的能力。