宅基地“三权分置”之使用权的性质及构造

(安徽财经大学 安徽 蚌埠 233000)

一、宅基地“三权分置”基本内涵

针对我国农村土地闲置的现状，考虑到农村土地的流转需求，我国在2016年确定了农村土地三权分置的土地改革方针，这一政策则自动调整为所有权、资格权、使用权分置的情况，但这其中使用权制度的具体架构还存在一系列问题有待解决。为此我们试图从基本概念入手来理解这种使用权的性质与具体的制度构建问题。

二、宅基地三权分置中使用权的性质

农村的宅基地的的使用权可以理解为一种用益物权，同时因为其所使用的宅基地的所有权并不能归个人所有，因此它也可以理解为一种他物权。在这一理论的基础上，我国目前对于宅基地使用权性质的研究主要有三种理论倾向:

(一)地上权说。部分学者认为宅基地使用权是一种地上权。所谓的地上权指的是因为需要建造建筑物或是其他工作物而使用他人土地的一种权利，它的出现以登记作为生效的标志，而它的消失与变更也必须以登记作为生效的主要标志。地上权的取得可以是有偿的也可以是无偿的。我国法律规定个人没有土地的所有权，所有的土地所有权与使用权都归国家或集体所有，但其使用的权利却可以归属于个人，农村集体的建设用地划拨给农户用于居住房屋的建设本身就可以理解为是一种“住宅基层使用权”。也有部分学者将这种理论归纳为“地上权，包括我国现行法规定的土地使用权、宅基地使用权”。

地上权论虽然与我国现行的农村宅基地的使用权具有一定的相似性，但也存在着一定的区别，具体来说，第一，我国宅基地的使用权是基于集体财产所有权归集体内所有成员所有这一制度基础上的，因此并不能真正的说宅基地的使用权完全是建立在所有权归他人所有的基础上，至少使用人在宅基地的所有权上必须占有一定的比例，才有使用这一权利，也就是说它还是建立在所有权基础上的一种使用权。第二，宅基地的使用权具有一定的数量限制，即一个农户只拥有一份土地的使用权，且这种使用权的取得是无偿的。而地上权却并没有数量上的限制，且它的取得往往是以有偿支付地租的方式来取得。因此将宅基地的使用权理解为一种地上权并不正确至少并不完善，有待商榷。

(二)特有的用益物权论。有些学者认为我国的宅基地使用权是一种我国特有的用益物权，用益物权指的是对所有权归属他人之物所享有的占有、使用、收益的一种权利。因此将农村宅基地的使用权理解为我国特有的一种用益物权是合理的。但这种理论也具有一定的不足之处，其中用益物权的概念中，对于不动产土地等，其所有权归属于私人所有，因此它的使用完全是处于一种“借用”的状态，但在我国宅基地归属与集体所有，这并非是一种“借用”，反而更多的是一种“暂时分配”的状态。

(三)人役权说。部分学者认为农村的宅基地使用权属于一种人役权。将我国的宅基地使用权理解为一种人役权同样具有一定的合理，首先因为这种宅基地的使用权的取得是基于此人特定的身份而取得的，宅基地的使用权正是基于宅基地使用人的集体成员的身份而取得的。其次人役权在罗马法中同样分为用益权、使用权、居住权等，如果将宅基地的使用权理解为一种人役权上的用益权，显然是较为符合我国宅基地使用权制度的根本原则的。但同样的人役权并没有数量上或时间期限上的限制性，而我国的宅基地使用权上则有。

综合上述理论，本人认为对于我国的宅基地的使用权，可以肯定的说它属于一种物权，同时它又包含一定的地上权与人役权的特点。它表现为对集体土地的长期占有使用甚至收益，但同时它代表了集体成员的特定身份，并随着这种身份的消失而消失。因此我们将宅基地的使用权归纳为一种具有人役权性质的准所有权。

三、我国宅基地使用权的构建

在宅基地的三权分置政策中对于使用权的最根本的要求是“搞活”，也可以理解为从原有的完全限制流转的状态变为一种带附加条件的流转状态，因而对于这其中的制度构建，我们认为可以从三个方面着手进行。(一)进行宅基地资格权明确。宅基地确权是我国自2015年就在进行的工作，明确宅基地使用权人的资格条件进行明确，目前这一工作已经基本到位，对符合宅基地使用条件的农户已经颁发《农村土地承包经营权证》、《房屋所有权证》、《集体土地使用权证》等。(二)规范宅基地的取得与退出。在构建宅基地的使用权时其次必须要解决的问题就是宅基地的取得与退出问题，具体可以分为取得制度的取得制度。目前在这一制度上各地要做的就是依据其调查的实际情况对当地的宅基地标准面积做出规定，如采取分级制度。而对于宅基地退出机制是我国宅基地制度中长期欠缺的一部分内容，对此我们认为宅基地的退出应当规定为四条，第一，宅基地使用期限为成员在集体内的时间限制，并随着成员离开集体户口而退出，即当成员的户籍迁出集体或是成员死亡等原则不再属于集体成员时自然丧失宅基地的使用权。对于成员主动退出的政府应对宅基地上的建筑物进行应当的补偿。第二，对于宅基地的使用应当持续经常，对于闲置两年以上的宅基地应当交纳土地闲置费，对于闲置五年以上的应当由集体收回，可适当给予补偿。第三，宅基地应当用于住宅建设所用，对于擅自改革用途的应当处以罚金并收取一定的税费。第四，对于符合申请条件的集体成员，应当允许其再次申请宅基地。宅基地的申请以集体成员的身份作为标准，并不以其是否曾经退出或收回作为标准。(三)宅基地的用途管制。因为宅基地具有较强的福利性质，因此对于它的用途应当进行一定的限制，我们认为应当进行四个方面的限制，其一，宅基地不能用于房地产的开发，即使是以宅基地的使用权参与的建筑物也只可以租赁、抵押而不得买卖。第二。宅基地的使用权在流转时必须交纳相应的房产税、土地保有税等，且应当对其流转价格进行规定。第三，农户应当对于宅基地的使用权取得具有一定的优先权。第四，对于宅基地的使用权流转，应当以立法的形式明确禁止在其中谋利。