退役军人就业安置问题研究——以西部欠发达地区为例

(西南民族大学 四川 成都 610225)

一、退役军人安置问题的基本分析

(一)选题背景

退役军人事务部是2018年国务院机构改革之后新成立的部门。为维护军人的合法权益，建立健全集中统一、完整的退役军人管理保障体制，加强退役军人服务保障体系建设，让军人的社会价值和地位有所提高，将国务院各部门的退役军人优抚安置、转业安置和后勤保障等有关职责统一整合，组建退役军人事务部，使之成为国务院的组成部门。

2018年底召开的中央经济工作会议中强调，解决退役军人就业为重点问题之一。当前在我国整体就业形势稳步增长、就业水平不断提高的背景下，第三产业服务业作为新型产业如公共环境、医疗、卫生、教育、文娱、等社会工作对就业人数的需求加大，就业机会和岗位不断增加。在全国范围内中西部地区为拉动自身经济快速增长，对扩大人员的招聘并对就业开放优惠政策，使人口外流呈现人口回流的趋势。

(二)研究意义

我国社会主义经济体制建立后，市场在资源配置中起决定性作用。在原有的与计划经济相匹配的专业安置模式改变方向，自主择业模式没有发挥出应有功能的今天，探索出一套与社会转型相匹配的退役军人再就业的就业保障制度就显得尤为重要。

党的十九大以来，我国社会保障制度改革取得了突破性进展，社会保障制度体系逐步形成并得到不断完善，随着社会经济快速发展而不断提升。养老、医疗、住房、就业、救助救济等多项内容，惠民政策与措施不断推出。但一个不容忽视的问题是，军人退役后，原有的军队内部各项保障随之脱离。进入社会后特殊的军人职业出现了不适应当下社会无法跟紧快速发展的步伐的问题，这就需要将社会保障制度有效的利用于退役军人，为退役军人再就业安置提供刻不容缓的保障。

二、文献综述

习近平总书记指出，在国家层面加强对退役军人管理保障工作的组织领导，健全服务保障体系和相关政策制度。中央国家机关、地方各级党委和政府要强化大局观念，把支持深化国防和军队改革当作分内的事，拿出一些特殊措施和倾斜政策，主动帮助做好退役军人、职工安置工作。①明确了在中央国家机关、地方各级党委和政府和社会各个主体均应承担起自身责任，牢固树立在工作开展中的大局观念和全局意识，充分履行在退役军人就业安置这一大问题上的各项职责。为提供退役军人工作的具体方法和科学路径做好政策和制度上的指导，着力从制度和政策层面研究解决面临的困难和问题，确立退役军人统一、全面安置与保障工作的理念。

(一)我国退役士兵安置工作的相关法律法规、政策性文件

首先应当明确我国法律法规在对退役军人安置工作的规范和约束。法律法规规定了国民所赋有的权利和应该履行的义务，对整个社会都具有约束力的行为规范。到目前为止，因退役军人事务的各项工作刚刚开展，我国在法律法规的制定中尚未制定出具有专门性和针对性的退役士兵安置工作的法律，对退役士兵安置的相关规定大多都是分散在各个法律法规中的，如全国人大及常委会制定的《国防法》、《兵役法》，国务院颁布的法律规范《退役士兵安置条例》，以及一些国家和各省部级出台的各项配套政策。总的来说，现阶段有关退役士兵安置工作已经颁布并加以实施的法律法规有：《宪法》、《兵役法》、《中国人民解放军现役士兵服役条例》、《退役士兵安置条例》。

(二)西部欠发达地区退役士兵安置工作的相关法规、政策

西部欠发达地区退役士兵安置工作相关政策规定，主要是在国家发布的以上法规政策，以及配套出台的相关政策的基础上，结合本地区实际情况出台的一些配套性规定。这些规定大多没有具体改善就退役军人再就业难的现状，在出台后使用周期也较短，对再就业安置问题实现“质的改变”还有所期待。具体如下：

1.青海省、云南省：明确退役军人在省内各用人单位在同等条件下优先录用的规定。

2.贵州省、新疆维吾尔自治区：在鼓励优先录用退役军人的前提下，增加技能培训的内容。

3.内蒙古自治区：在推进退役军人安置工作中，加强各行政、企业、事业单位接受退役军人的义务，认真履行安置任务。

4.宁夏回族自治区：要求建立退役士兵安置保障金制度，对退役军人提供救助。

5.陕西省：在退役军人具体安置后，非退役士兵本人原因，且接纳主体正常运用的，3年内不得安排下岗。

三、西部欠发达地区退役军人安置现状及存在的问题

(一)西部欠发达地区的区域现状

欠发达与发达相比较而言是一个相对性的概念，我国西部欠发达地区是与东部沿海地区相比较而得名的。本区域属于祖国西部边陲，土地面积681万平方公里，占全国总面积的71%，西部地区疆域辽阔与周围12个国家接壤，陆地边境线长达1.8万余公里，绝大部分地区是集边疆、民族、山区为一体的经济欠发达、需要加强开发的地区，且因地理位置特殊设有维护我国领土主权和边防稳定的多个战区边防部队，驻守条件艰苦，自然环境恶劣，任务艰巨繁重。这导致在退役军人安置问题是出现了区域性的困难。

(二)退役军人安置存在的问题

首先就我国西部欠发达地区而言，传统的就业模式中正规就业部门为主，工作与职业呈现不可分离的状态工作资格的获得也需要一些工作资格的准入和工作身份。作为经济相对落后的西部欠发达地区在新共享经济下的就业模式中有些难以适应，且对国家机关事业单位来说国家在深化改革的过程中，对人员编制进行了严格的控制，编制无法空缺，可以提供的岗位变少，这对于就业趋势稳步提高、人口呈现一定程度回流趋势的西部欠发达地区更是一大难题。再者退役军人的整体学历普遍偏低，且掌握的军事专业领域无法适用于社会新形势；这样一系列问题加大了退役军人的就业安置难度。

其次西部欠发达地区与东部沿海地区仍有较大的差距发展，自身经济基础薄弱，基础设施落后，产业结构单一等第一生产力有别于发达地区。改革开放以来地域和政策的扶持使中东部沿海地区实现优先发展，并带领全国经济稳步增长，以自身优势加大外来招商引资力度。而西部欠发达地区又因历史和地理发展滞后，没有太多的机会和能力。文化和思想在一定程度上没有革新意识，我国不同区域间各种水平呈现出较大的差异。加之西部欠发达地区地理位置特殊，加强民族团结、维护社会稳定的任务较为繁重。因此西部欠发达地区的退役军人安置就业的形势较为严峻。

最后退役军人安置制度②处于调整期适应落实慢，伴随着军队改革和地方机构改革，退役士兵安置工作方式方法也在不断的进行调整。国家和地方法规政策的出台对进一步加强和改进退役士兵教育培训工作的相关内容做出规定。西部欠发达地区各省也依据通知要求，采取了对教育的培训计划和强化宣传、并且加强资金补助、健全机制等措施，区域内教育技能培训虽然形成了一定的体系，但因资金有限无法投入大力资金投入，培训开展时间和能力有限，且在教育观念和思想上落后，无法有效认识到培训的优势对参与培训的主动性不高等条件，使退役军人在职业教育和技能培训的政策达不到落实的目的。

四、发达地区和外国关于退役军人安置工作及其启示

退役军人是一个蕴含着及其丰富的人力资源的群体，合理安置退役军人再就业不仅关系到退役军人的生存问题，也关乎社会的稳定和兵源的质量，更关系到中国特设社会主义新时期经济的发和国防经济实力的提升。经过对文献资料的检索我们发现有关退役军人安置相关政策方面的研究，我国各个地区有各自不同的深入探索。③世界各国对退役军人的安置问题也极其重视，因而各国都在退役军人就业安置方面采取了不同的措施，各有各的特点。本文将选取以上两种地区进行研究，分析探究其对西部欠发达地区退役军人安置制度的革新有何借鉴之处。

(一)发达地区

1.河北省退役军人信息管理服务平台的规划设计工作

2018年4月河北省开展了关于退役军人视频信息一体化平台与信息管理服务规划设计的工作，通过河北省众多涉及退役军人的相关单位，集中收集整理了相关信息系统的现状，整合信息的共享以及建设内容等进行了具体的梳理研究。在进一步的调研总结中提升设计的基础上，形成了较为完整的适合退役军人管理服务的系统。

2.河南省许昌市行政安置模式—政府福利供给模式

在国家政策还没有明确退役军人再就业岗位安置性质的情况下，河南省许昌市，每年与工作条件相符合的退役士兵多达100多人的极度严峻的形势中，从安置岗位入手，将事业编制人员的工作岗位作为安排退役士兵再就业的重要岗位，从而进一步更好的解决退役士兵安置就业的稳定性，以此来解决退役士兵再就业难的问题，在推进的过程中取得了良好的效果。

3.广东省的退役军人再就业安置政策

将退役士兵安置到乡镇集体企业。自1995年以来，广东省将部分退役士兵安排到乡镇集体企业进行就业④，此种安置措施不仅在发达地区且也在经济欠发达地区进行了安置，如湛江、韶关、吴川等地将退役士兵安置到乡镇集体企业多达25%以上，这不仅缓解了经济发达地区多退役士兵在就业安置的压力，也为退役士兵的才能发挥提供了广阔的空间，更解决了退役士兵的再就业问题。

(二)外国

1.美国退役军人安置政策

美国历来重视退役军人在社会中的作用，认为解决退役军人再就业是一重大任务，因为解决退役军人的合理安置不仅有利于维护社会稳定，更有利于推动经济发展和国防创新，美国退役军人的就业安置由联邦政府，国防部、劳工部、退伍军人事务部和国土安全部共同落实,实行公共部门优先就业与私营部门鼓励就业相结合的策略,具体措施如下:

(1)对现役军人适时进行开展就业指导服务⑤。美国士兵在尚未退役时就已经被纳入“过渡援助计划”,以此种形式来完成军人和社会角色的转换,以便能够更好的适应新的职业发展的要求。士兵在要退役时就已经开始接受就业咨询服务、教育支持、技能培训等。

(2)注重退役士兵的实用技能培训,确保军队和社会通用。美国极为重视士兵的实用技能培训,因此就业指导的主要内容为军事技能向民用技能方面的转换,并且鼓励即将退役的士兵考取民用技术从业资格证书、进行专业资格认证或从事技术工人实习。

(3)搭建军队与社会通用的就业信息平台。美国劳工部和退伍士兵事务部将社会各类行业的用人信息通过就业信息平台及时的提供给退役士兵，于此同时又将退役士兵的情况向用人单位发布并重点推荐。

(4)退役士兵在社会公共部门就业享有优先权。美国《退役人员优先权法》规定,如政府雇用警卫、电梯操作人员、电工、通信员等勤务人员,则必须首先从退役士兵中招聘,只有在退役士兵不能满足时才可以面向社会公开招聘。

2.俄罗斯退役军人安置政策

“俄联邦军人社会问题委员会”是俄罗斯退役军人安置的领导机构。⑥军人退役和培训计划主要由国防部总干部依据法律来拟制，并会同相关部门组织退役军人的就业协调、专业培训等问题。俄罗斯对退役军人的退役安置具体表现如下：

(1)对退役军人进行培训。再就业培训一共分为三个阶段，一是职业定向、二是职业培训、三是就业跟踪。其具体表现为：国家培训，此项培训由国家通过教育部门系统的对退役军人进行再就业培训，因培训而支出的费用由国家承担。军队培训，设有专门的退役军人再就业培训中心，并且还与各地方院校、大型的企业签订了联合合同。社会培训，退役军人在政府的统一安排下,通过企事业单位、社会团体和有关民间组织为国家分担对退役军人培训的任务。

(2)就业安置保障。俄罗斯国防部与俄罗斯联邦主体和俄罗斯健康发展部门等相关机构以及对解决退役军人再就业安置问题有成功经验的大型企业进行密切的协作，以便更好的帮助退役军人进行再就业。

(3)积极参与涉军类社会组织。俄罗斯通过外国机构和民间基金会的扶持、政府的引导，成立相关涉军事化的社会组织，解决退役军人再就业培训的需求。

(三)启示

退役军人安置制度的有效落实需要各界社会主体间的相互配合，更需要完整系统的服务机构。在我国现行退役军人事务部初步成立后不同经济发展水平的发达地区和不同经济体制的美俄两国的经验中，可以看到的是，退役军人安置模式和安置方法是值得西部欠发达地区学习并且能初步改善现状的；西部欠发达地区就业平台稀缺、资源有限，退役军人安置方式单一途径较少的现状受到了很多限制与制约。因此西部欠发达地区受发达城市带动和借鉴安置做法是实现安置工作的借鉴之处。

五、完善西部欠发达地区退役军人安置工作的对策

(一)加快西部欠发达地区的政策落实

在制定退役的政策制度时应充分考虑实际，第一在宪法和法律的范围内，可以通过对退役军人各项需求的调查成立一个管理监督小组，明确对不同区域间的退役军人有何不同的需求，在帮扶主体方面明确落实安置服务内容和安置指标和岗位名额，积极推进西部欠发达地区退役军人的相关专项制度，确保区域内退役军人服务工作和管理落实有法可依，有章可循。第二实践是检验真理的唯一标准，在初期成立的事务部和初步形成的立法依据中必定会产生不匹配的现象，应不断在问题中进步加以规定和细化，增强在退役军人安置问题中法律的实用性。第三健全法律协调机制。退役军人安置工作会随着社会不断变化发展，应及时调整和分析其的需求，再通过整理立法的相关内容，适时提出改进和完善法规政策的建议与内容。

(二)加大资金扶持力度减轻安置压力

由于我国西部欠发达地区处在一个经济要加快发展的阶段，在国家扶持经济发展方面就退役军人安置而言应因地制宜，结合自身实际与相关法律政策，在资金扶持符合经济发展的规律。因此，对倾斜力度扶持的西部地区应该制定一套统一的标准，在经费划拨中做好相应规定，并监督落实该项政策的落实。避免在全国贯彻落实党中央在下达退役军人安置工作后，不同地区之间再出现补偿标准差距过大和制度落实不充分的问题，以促进社会的发展。西部欠发达地区有丰富的自然资源和市场优势，加之第三产业逐年兴起，在资金扶持中可以择优考虑相关产业为优惠政策，并加以对退役军人安置工作岗位的承担义务，实现区域人员安置和促经济发展的“双赢”。

(三)加强信息共享平台扩充就业渠道

退役军人事务部作为国务院新的组成部门在军队改革后的大形势下承担着对退役军人各项工作的管理和安顿的义务。其中退役军人事务部的职责之一是搭建作为军队、军人、政府、企业等社会各大主体之间的“桥梁”，使退役军人各项安置成为一个不间断的整体概念，建立信息共享平台与高速发达的“互联网+的大数据时代相结合，实现资源的共享扩充退役军人的就业渠道，对提高退役军人安置的效率产生积极的影响，促进安置人群尽快融入社会找到安置岗位。⑦当各主体提供的岗位不符合退役军人的具体需求时，平台可以利用自身优势再综合退役军人的实际工作能力、岗位需求和就业意向等因素，为退役军人去、挖掘和开发匹配的工作岗位。

(四)加深退役军人后续服务开展保障工作

为适应我国经济发展水平，稳步提高退役军人各项福利待遇。教育培训、教育资助、就业服务等项目是在退役军人安置工作中存在的就军人退出现役再就业安置工作中做的保障。一是要资金投入，落实培训资金的用处，对退役军人再就业教育培训的学费给予优惠或减免，考虑退役军人现状与实际，减小培训难度，使退役军人有信心参加培训。二是组织宣传，学习借鉴外国对退役军人引导和明确职业规划的做法，对人员基数多的西部欠发达地区的退役军人采取因地制宜的做法。三是贴近自身，在退役军人事务部成立时有一些自己建立的组织，使内部与外部相结合通过外部提供技术指导和支持。再者从社会福利方面确保退役军人的政治待遇及社会地位，使退役军人继续享受包括出行、游览、购物等方面一些优惠政策继续落实。

六、结语

随着我国经济社会发展，国防建设水平不断提高，军队改革也稳步推向深入时期，⑧退役军人安置工作是关系军队和国防建设的重要因素。本文通过查阅文献与具体分析，对西部欠发达地区的退役军人安置的历史和现状有了把握，通过借鉴和比较不同地区不同国家安置模式和方法，深入剖析退役军人在西部欠发达地区安置工作中遇到的问题和困难，总结发达地区和其他国家在相关安置工作中的启示和经验。结合实际，提出了加快对西部欠发达地区的政策落实,加大资金扶持力度减轻安置压力，加强信息共享平台扩充就业渠道，加深退役军人后续服务开展保障工作的四项对策意见，对完善西部欠发达地区的退役军人再就业安置工作提供参考。

【注释】

①曹俊：《中国特色退役军官安置制度建设研究》，武汉大学博士论文

②黄文涛.论军人地位[M].北京:中国人民解放军出版社,

③罗平转：《试论我国退役安置制度的性质及其特征》

④雷伟强.《佛山市退役军人指令性安置研究》，华南理工大学硕士论文

⑤沈澈、栾大龙.美国退役军人就业安置措施及启示[J].中国人力资源社会保障

⑥武玮迪.国外退役军人保障制度概览[J].政工导刊

⑦万莉：《当代中国退役军人安置制度改革研究》，复旦大学硕士学位论文

⑧李兰：《云南省退役军人安置问题研究》