寨管委：乡村治理的有效形式及其运行逻辑研究——以黔东南丹寨县寨管委为例

(贵州民族大学 贵州 贵阳 550000)

一、问题的提出

十九大报告指出，“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。[1]乡村治理体系是基层治理的重要内容，是国家治理体系的重要构成部分。学界对基层治理中研究主要是治理主体、治理规则和治理单元。无论是治理主体，还是治理规则、治理单元都是构成基层治理的重要内容，不可拆分。学界对于村民自治有效形式的探索，近年来取得丰硕的成果。其主要成果集中在以下几个方面。一是村民自治的理论研究。对于村民自治的理论研究，主要学者是邓大才。他认为有效形式的实践需从五大条件和二大准则来构建，其中两大标准是参与约束和能力约束，五个原则是产权相同、利益相关、血缘相连、文化相通、地域相近[2]47。徐勇认为家户制是中国村民自治的社会基础。二是村民自治有效形式的相关条件研究。对于村民自治有效形式的实施条件，主要集中在制度规则、组织建设、主体、利益的研究。三是村民自治的路径研究。牛磊(2015)指出应不断完善村民自治制度，提升农民自治的组织意识，实现村民自治组织的内外系统的互动，加强对村民自治制度的理论研究，建立村民自治制度的长效机制。[3]46党中央从2014 年开始，连续四年中央一号文件都明确提出“开展以村民小组、自然村为基本单元的村民自治试点工作”[4]，使得乡村治理的有效性得以保障，各种形式的乡村治理形式得以形成。贵州黔东南丹寨县在探索寨委会的乡村治理过程中，同样实现了治理单元的下沉。那么，丹寨县是如何构建寨委会，又是如何实现基层的有效治理的，治理过程中存在怎样的运行逻辑，笔者试图加以探究。

二、村委会到寨管委：历史与发展

(一)建国以前——传统农村村落

传统的农村村落是以地缘、血缘、宗族关系自然形成的村落，具有共同的文化、生活习俗，是一种文化共同体。它同时具有简单而明晰的社会功能，包括农耕、治安防卫、祭祀、婚丧嫁娶以及农民的思想道德和共同规范的培养。在政治上，它与国家政权有着天然的鸿沟，其自治性的特点非常明显。由于国家干预较少，所以在传统中国的农村社区，形成了整个社会的整合是以家族宗族层次为主，从而使国家和社会在社会整合中的作用被“同质化”了，他们对于人民施加的各种政策和影响必须通过家族宗族村落共同体来执行，这种非直接的作用，造成了国家与社会功能的弱化。清末以后，国家加快了对乡镇的建设，重建乡土加快了农村社区纳入国家制度性规划体系的进程。

(二)建国以后——行政体制下的生产小队

建国以后，对农村的社会主义改造，农村集体化和人民公社制度的建立，使农民的生活和工作都是以人民公社为共同体。国家通过行政手段，对农村社会进行了全面的重建，打破了以家族宗族为主的传统村落治理模式。以国家行政手段为主的权力渗透，弱化了传统乡村社区的血缘关系、地缘关系，而形成了以国家垂直行政权力为主导的农村村落的治理模式。20世纪70年代，人民公社制度的废除，使建立在人民公社制度上的集体经济和政治制约为基础的基层组织或共同体也随之解体。

(三)改革开放以后——行政村

改革开放之后，人民公社体制在承包到户的撬动下逐步解体。家庭联产承包责任制的实施，赋予农民经济上和生产上的自主性，农民进一步弱化了集体或社区的功能。村委会的设立，形成了乡村治理的村民自治模式。村民自治，即农民自我组织、自我管理和自我服务，实现乡村社会的有序管理。随后，在城镇化建设的进程中，部分地方开始了合村并组。在合村并组的过程中，部分村组规模不断扩大， 村民自治的基本单元规模也由“小”变“大”。村民自治基本单元的扩大，导致了两个直接后果。一是集体行动困难，二是管理幅度扩大。与自然村不同，行政村地域面积较大，人口数量较多。合村并组之后，村干部数量减少，还有部分村民小组长被撤销，使得只有几名干部管理几百人甚至上千人，其管理幅度和规模都大大超过以往，也加大了管理的难度，乡村治理中的村民自治陷入困境。

(四)2005年以来——探索多种形式的村民自治形式

农业税的取消，国家对农村开始大力实施惠农政策，使国家与村民之间的关系发生了根本性的变化。从必须上交的“农业税”到国家不断推行的“惠农”政策，使村民更迫切的想要参与乡村治理，以为自己争取更多利益。这也进一步激发了村干部与村民之间的冲突和矛盾，村干部的权力不断膨胀，也引来村民更多的逆反心理。乡村行政治理的方式，使村民自治陷入困境。为了解决村民自治以及乡村治理中面临的问题，部分地方开始探索村民自治的有效形式，如湖北秭归县的村落自治。2014年1月，中央一号文件提出：“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。”[5]为村民自治的实践提供了政策依据，由此各地开始了对村民自治形式的积极探索。

三、寨管委：乡村治理的有效实践

(一)丹寨县基本概况

丹寨县辖6个乡镇和1个省级经济开发区，共91个村(居)总人口16.63万人，建制村中有党组织476个共3600名党员，县境内多民族聚居，有苗、汉、水、布依等18个少数民族，其中苗族占总人口的85.57%。全县绝大部分村民以自然寨形式聚居，一个村少则2至5个自然寨，多达10余个，一个寨为一个小组。长期以来，丹寨县在基层组织建设中重抓村级组织建设，对村民自治的管理和引导相对薄弱，因此村内普遍存在着各自然寨、村民小组管理不到位甚至无人管的现象，村民管理难度较大。2013年12月，丹寨县启动并村工作后，加强村级管理，填补村级管理“真空”，实现村民自治，着力解决服务群众最后一公里，成为党委政府亟待解决的难题。

(二)“寨管委”：基层管理模式的实践

2016年6月，丹寨县开展了“寨管委”试点，用于解决对基础设施、红白理事、民兵应急、环境卫生、农业生产等公共问题。

1.建立规则——因地制宜，制定规则。为使寨管委正常运转，制定《寨管委成员联系农户制度》、《寨管委“一事一议”制度》、《寨管委民主评议制度》、《片区党务、寨务、财务公开制度》等规章制度，实行寨管委与村支两委联席会议、寨管委会议、村民大会的方式开展民主议事、民主评议、民主决策。

2.构建管理体系——构建乡村四级管理模式。结合村民自治，建立了村党总支→村民委员会→寨管委→理事小组四级管理模式。对有2个以上村民小组的片区或自然寨，统筹建立寨管委。中心村党总支负责管理全村工作，并对村民委员会和下一级党组织进行领导、督导、指导；村民委员会则负责对下一级寨管委所进行的工作进行指导、督导；片区、自然寨、村民组党组织在接受村党总支的领导的同时，又对同级的寨管委进行领导和指导。寨管委在村“两委”的双重领导和指导下开展工作，构建层层负责、层层治理、不留盲区、便于办事的农村基层组织管理服务网络。

3.人力资源的配置——选干部。寨管委人员配置上，从片区村、组干部中自主推选寨管委委员。寨管委一般设主任1名，委员3-5名，村民代表若干，村民代表由村民按5-15户推选1名。截至目前，丹寨县共选配寨管委主任152人，委员和下设小组长506人。其中，寨管委主任由村(居)党支部书记、副书记兼任14人，村(居)主任、副主任兼任21人，由村文书兼任12人，由综治安监兼任15人，由村民小组长兼任40人，由七大组织成员兼任25人，由村民选举产生25人。

4.公共资源的配置——定场所。寨管委利用并村遗留下来的活动室、村组干部家或租借房屋等进行办公。在152个寨管委中，落实办公场地132个，其中利用并村后遗留下来活动室办公的有64个，在村组干部家办公有68个。

5.构建服务网络——提供公共服务。寨管委每周确保有村干部和寨管委成员值班2天以上，村寨组干部利用便民服务点、远程站点为民办事，开展“代办服务”，在各村启动宅基地审批、计生证明、合医缴费、电费、电话费收缴等网上代办业务，方便群众办事。

6.化解矛盾纠纷——解决基层矛盾诉求。并村后，大部分村民不熟悉村干部，村两委把村“九大组织”负责人姓名、照片、职务、联系方式等信息制作成“便民利民服务牌”，在本村各自然寨、村民组等进行公开，及时接受村民的各种诉求，并根据实际情况加以沟通。

四、寨管委：乡村治理的运行逻辑

丹寨县在并村以后，在乡村治理探索了“寨管委”这一模式，有效化解了乡村规模过大，村干部不能进行有效管理的困境。那么丹寨县“寨管委”无疑是社会治理重心向基层下移的实践。那么，它是如何实现政府治理与社会调节、居民自治良性互动？

(一)治理主体——单一转向多元

密尔指出：“一切政府的活动，只要不是妨碍而是帮助和鼓舞个人的努力与发展，那是不厌其多的。”[6]125长期以来，政府都是以主导者的角色出现，但周围环境悄然发生变化的时候，政府还没有来得及调整自己的主导地位、服务方式。但丹寨县却自主的改变了这一治理方式，摈弃了行政傲慢的态势，放下身段，走向“政府服务”。不仅如此，治理主体也开始了从一元向多元的转变。改变了农村治理单纯依靠村委会的单一治理模式，构建了村委会——寨管委的多层治理模式，从而使治理主体从单一转向多元，从而使村委会以小村委治理大村落的模式得到改观，化解了村落规模大，村委会难以管控的困境。

(二)治理方式——公共服务者

寨管委作为村委会治理模式下的又一治理主体，不仅是组织上的重新建构，更从实质上为村民服务，承担着公共服务的角色。如寨管委在下设的村寨组设立便民服务点、远程站点为民办事，开展各种“代办服务”，在各村启动宅基地审批、计生证明、合医缴费、电费、电话费收缴等网上代办业务，方便群众办事。这些公共服务解决了公共服务需求，使寨管委“名副其实”，而不是一个空架子，而是实实在在为村民提供公共服务的组织。公共服务是村民所需的基本服务，政府起到总体的领导与管理，村委会居于乡镇政府与寨委会中间一级，承接合理分配来自上级政府对乡村建设的各项资源和生产引导工作，寨管委作为村落最为基层的组织，则与群众直接沟通，执行相关政策，从而使村一级的公共服务得以及时有效的惠及村民群众，提升了乡村治理效果。

(三)制度的合法性——有效规则

乡村治理最大的问题是合法性，党和国家在推进乡村振兴战略的同时，其治理方式是否合理、合法，也是依法行政的重要关注点。而丹寨县一开始就构建了合理的规则，使各方行为都在规则范围内。如制定《寨管委成员联系农户制度》、《寨管委“一事一议”制度》、《寨管委民主评议制度》、《片区党务、寨务、财务公开制度》等规章制度。制度的建立，在顶层设计上加以完善，从而使政策本身具有合法性，其执行者的行为才具有合法性。而制度是保障行动合法的前提，丹寨县寨管委相关制度的构建，完善了治理规则秩序的建构，使乡村治理从无序进入有序，从无法可依进入到有法可依。

(四)资源的优化配置

资源的优化配置是集中最小的资源，发挥最大的优势。不仅要解决物质上的资源配置，还要解决人力上的资源。乡村治理中解决办公场所，是最基本的属地资源。无法提供办公场所，则意味着提供公共服务的场域不存在。寨管委利用遗留下来的活动室、村组干部家或租借房屋等进行办公，解决了提供公共服务所需的场所，构建了公共服务的场域。寨管委人员配置上，从片区村、组干部中自主推选寨管委委员。寨管委一般设主任1名，委员3-5名，村民代表若干，村民代表由村民按5-15户推选1名。截至目前，丹寨县共选配寨管委主任152人，委员和下设小组长506人。

(五)建立有效的矛盾化解机制

乡村治理中，建立有效的矛盾化解机制，对于解决群众问题，化解群众积怨，是必要的，也是必须的。民主积怨若不能及时有效的解决，不能化解在萌芽状态，有可能引起其他社会问题。丹寨县村两委把村“九大组织”负责人姓名、照片、职务、联系方式等信息制作成“便民利民服务牌”，在本村各自然寨、村民组等进行公开，及时接受村民的各类诉求，并根据实际情况加以沟通。不仅可以通过有效的沟通及时化解村民矛盾纠纷，还增进了村民与干部之间的感情，从而更有效的推进了各项工作的顺利开展，实现了良性互动，促进了美丽乡村的建设。

五、结论与讨论

当下，党和国家大力推进乡村振兴战略，乡村治理也是国家治理体系中的重要部分，各地方都积极探索不同形式来推进乡村建设，乡村治理的运行模式也丰富多样。丹寨县乡村治理的有效实践，是乡村治理的积极探索。政府通过建设基层党组织，构建乡村治理框架，完善公共事务服务体系发挥其中轴用发挥着中轴作用，村民在政府的积极引导下，实现村民由疏于自治到积极参与的转变，政府施政方式实现由传统政府管理到政府引导、社会治理的转变。但无论是何种形式的乡村治理模式，其治理主体也趋向多元化，治理方式也从治理转向服务，公共服务作为乡村治理者所必须提供的核心内容，也应该通过制度化和资源的优化配置来实现。最后，矛盾纠纷的化解机制，作为构建良性互动的模式，是乡村治理中不可缺少的组成部分。