浅析行政许可中委托鉴定的可诉性

(湘潭大学 湖南 湘潭 411105)

行政许可的存在前提是法律对特殊事项的禁止，而许可是一种解禁行为，由公民、法人或者其他组织向许可机关对相关事项进行解禁的申请，由行政机关作出决定，申请人应当根据行政机关作出的决定进行活动，对结果不服可以申请复议或提起行政诉讼。鉴定的目的是补充行政许可机关工作人员的专业知识不足，鉴定结论则是对申请人递交的申请材料是否符合规则的认定。在许可的过程当中，遇到技术性要求较高的事项时，由于行政机关工作人员的技术知识不足，行政机关将会委托有资质的鉴定机构进行鉴定，再由行政机关根据该鉴定结果作出许可或不许可的决定。

一、行政许可机关委托的鉴定机构主体资格定性

随着服务型政府的推进，政府涉及的公共服务范围不断拓展，对政府和相关部门的专业要求也越来越高。在行政许可程序中，涉及到专门知识或技术性问题时，行政许可机关由于工作人员专业程度不足，将有关事项委托给有资质的鉴定机构进行鉴定，最后根据该鉴定机构做出的结论作出许可或不予许可的决定，该决定依赖于委托的鉴定机构产生，则鉴定结论直接影响了行政机关做出的决定。鉴定机构作出的鉴定结论是否可诉，应当先从诉讼中鉴定机构的主体资格判断，行政主体应集权、名、责于一体，权是指依法拥有行政权力并且行使行政职权，名是指行政主体对外以自己的名义行使职权，以自己的名义作出决定，责是指行政主体对自己做出的行政行为的效果承担责任。行政许可机关委托鉴定机构对技术性或涉及专门知识的问题作出鉴定结论，鉴定机构并不是行使行政职权，而是受行政机关的委托，对行政机关作出行政行为进行相关的协助，且鉴定所仅对当事人申请的内容进行鉴定，许可决定书仍是以行政许可机关的名义作出。当事人对行政许可决定不服可以提起行政复议或向法院提起行政诉讼。

综上，笔者认为行政机关委托的鉴定机构不属于行政主体，仅为民间组织，受行政许可机关的委托对其进行协助，所以当然不具有行政主体资格，即使行政许可机关作出的行政许可决定依赖于该鉴定机构，但鉴定机构作出的行为仅是对行政机关作出合法且合理行政行为的协助。

二、行政许可中委托鉴定的可诉性

行政处罚和行政许可同样是由行政机关作出的具体行政行为，都属于行政诉讼的受案范围，当行政机关作出行政处罚前，委托有关有资质的机构对现场进行鉴定时，则遇到了与前述行政许可机关的问题。某县某化工企业发生一起重大火灾事故，火灾烧毁了部分电缆和仪表线路，化工企业经估算认为造成经济损失30万余元，公安机关在调查火灾事故的过程中，对现场提取的痕迹、物品依法委托依鉴定机构进行鉴定。鉴定机构评估鉴定后认为实际损失为20万元，公安机关据此作出责任认定及相关处罚决定，化工企业对鉴定结论有异议，由此起诉。对于该鉴定结论书是否属于行政诉讼受案范围，有两种意见：第一种意见认为，该鉴定结论书属于行政行为的一种；第二种意见认为，该鉴定结论书从根本上对相对人不具有行政行为的约束力，从行为主体还是行为内容来说，都不属于行政行为，因此不在行政诉讼受案范围内。笔者赞同第二种观点，鉴定机构作出的鉴定结论书虽然对行政处罚具有决定性作用，但该鉴定结论书仍然属于对公安机关作出行政行为的一种协助行为，鉴定结论书仅对现场提取的痕迹、物品依法进行鉴定，并未直接作出影响企业利害关系的行政行为。

行政许可机关根据相关规定委托相关组织进行鉴定是否属于行政行为？笔者认为，鉴定结论是行政机关依据职权对已经发生事实的认定，并不会对鉴定结论认定当事人产生确定力、约束力、执行力。从鉴定机构的行为内容看，鉴定机构只是对所委托的事项进行一种公正性的鉴定，并非行使行政机关特有的行政管理行为，其与一般的技术鉴定一样，只是具有更高的公信力而已，行政机关根据法律、法规、规章委托其他有资质的鉴定机构进行鉴定，鉴定机构只对行政机关的委托负责，结合上文提到的鉴定机构不是行政主体，因此鉴定机构做出的鉴定结论不属于行政行为，则不属于行政诉讼受案范围。

但是如果根据相关的法律规定，作出鉴定结论的是行政机关，且行政机关有义务作出正确的鉴定结论，则该鉴定结论属于行政机关做出的行政行为，但该行政机关作出的鉴定结论依据不足或有误的，对当事人的权利义务将可能产生实际影响，因此具有可诉性。

三、行政相对人权益受到侵害的救济途径

行政相对人向行政许可机关申请行政许可，行政许可机关虽然委托其他鉴定机构进行鉴定，但作出行政许可行为仍是行政许可机关，鉴定机构对许可的事项仅起到了辅助的作用，协助行政许可机关对申请事项有更清晰明了的认识，从而做出合理、合法的许可决定。相对人鉴定结论不服，如果单独对鉴定结论请求救济，行政行为仍未改变，相对人仍需请求撤销或变更行政行为，这无疑增加了行政相对人请求救济权利的负担。行政许可机关集权、名、责于一体，行政相对人可以以不服行政许可决定为由向法院提起行政诉讼，请求人民法院撤销或变更行政行为，或申请行政复议，请求复议机关改变原行政行为，可以受到最直接的救济。