乡村振兴战略下财政涉农资金绩效管理路径与机制研究

(中央民族大学经济学院 北京 100081)

一、引言

涉农资金是各级政府在预算中安排投向农村的专项资金，其范围涵盖了农村社会经济发展的各个方面。从基建综合开发，到各种补贴救济，再到科教文卫事业发展，农村社会生活的每一环节都有着涉农资金的身影，其作用与意义不言自喻。涉农资金一般由县级政府成立相关的监管小组，全面对本县域资金的分配、使用、管理、监督负责。近年来，随着脱贫攻坚战的持续推进，涉农资金在扶贫领域发挥了至关重要的作用，而新时代对农村工作又提出了新要求，其核心就是实施乡村振兴战略。《财政部贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》(财办〔2018〕34号)提出，推动全面实施财政涉农资金绩效管理，建立健全以结果导向配置涉农资金的绩效管理机制，逐步将绩效管理涵盖所有财政涉农资金项目。因此，涉农资金绩效管理如何实施，如何设计体制机制，是我们当前面临的新的重大课题。在全面实施预算绩效管理的大环境下，财政涉农资金绩效管理涉及的是更为具体微观的问题，可以考虑参考预算绩效管理体系的设计，同时也要结合资金自身特性进行个性化、专业化管理。

二、财政涉农资金绩效管理的现状与问题

(一)管理现状

近年来，中央出台了一系列文件支持贫困县统筹整合使用财政涉农资金，创新优化供给机制，以充分发挥资金集聚效应，为确保如期打赢脱贫攻坚战提供了支撑。在全国各地推进涉农资金整合的过程中，一些地区在实践中探索总结出了先进的做法与经验，为提高资金使用效益打下了坚实的基础。通过调研了解，目前全国的涉农资金整合改革中，山东省特别是胶东半岛地区走在了前列，该省于2018年6月进一步创新涉农资金管理机制，将中央(部分)和省级涉农资金全面归并整合，设立乡村振兴重大专项资金，按照集中统一管理的原则统筹安排使用。

在梳理财政涉农资金整合相关政策文件的过程中，可以发现多数文件中都强调了加强对涉农资金的绩效管理，可见各地区各单位对加强绩效管理都有了更深刻的认识，这是推进该项工作的有利基础。在完善绩效评价制度方面，财政部相继出台了一系列绩效管理制度，为专项资金的绩效管理提供了遵循；山东省财政厅研究制定了关于对统筹整合涉农资金开展综合绩效评价相关办法，将综合绩效评价结果与预算安排和资金分配挂钩，旨在全面提升涉农资金管理水平和使用效益。在全面实施预算绩效管理的时代大背景下，目前山东各地市特别是胶东半岛地区正在全力推进相关工作，且从全国范围来看，已有一定进展。

(二)存在问题

1.绩效管理路径不畅通。党的十九大指明了我国全面实施预算绩效管理的方向，然而在财政涉农资金方面，绩效管理路径不畅通、不规范的现象依然普遍存在。在资金监管中，事前评估不到位问题较为突出，主要表现为部分申请立项的资金缺乏科学性与合理性，事前绩效评估不够充分，造成了资金使用效率的降低。具体到区县层面，可能某项资金并无用武之地，由于资金管理的约束，又不能轻易改变其用途，自然就会沉淀在部门内部，这严重制约了资金经济效益的发挥。

2.绩效管理体制机制不健全。自2016年国务院开展相关改革试点以来，我国财政涉农资金管理体制机制逐步完善，统筹整合取得了一定效果。与之不相匹配的是，涉农资金的绩效管理体制机制仍不健全，口号喊得响，真正落实的少。一是未能真正理解并建立起绩效管理联动机制；二是预算绩效管理追踪问效机制有待完善；三是针对资金整合的绩效管理制度不健全，在涉农资金统筹整合使用的改革背景下，对资金的综合绩效关注不够；最后也是最重要的，绩效管理的主体应该是谁，究竟是资金使用单位还是资金分配或监管单位，这三者之间的责任划分应该如何，目前仍不够明确。

3.绩效评价缺乏科学的指标指引。这一问题主要表现为指标体系的设计较为单一，不能综合考量财政涉农资金的使用绩效；另外就是指标体系针对性不强，往往更侧重资金的一般使用效果，难以体现其对推动“三农”工作的价值。科学有效的指标体系，应能够针对资金的使用及资金效益的发挥进行合理评判，并且易于操作、方便使用，使评价结果简单明了，在信息公开环节也能够使社会公众一目了然的看到资金投向及资金使用效益如何。

三、财政涉农资金绩效管理路径设计与机制构建

(一)路径设计

财政涉农资金的绩效管理要遵循预算绩效管理的总路径，在预算的编制环节要明确绩效目标并开展事前绩效评估，执行中要强化绩效监控，执行后要开展绩效评价，评价后注重将评价结果作为预算安排、政策调整和改进管理的重要依据，将绩效同预算执行的每一个环节实现高度有机的结合。

1.明确绩效目标并开展事前绩效评估。将目标设定和事前相关工作进行有序组合，真正做到项目未动，评估先行。各资金使用单位在申报涉农预算时，应对本部门本单位的工作实际进行科学理性分析，有效分解下达任务，结合所在地区单位的实际情况，一并设置各个层级、各个方面的绩效目标并随着预算上报。这些指标要结合具体的资金投向，因时因地制宜的设定，特别是事关农民群众切身利益的项目资金，要有针对性的设置满意度指标。设置绩效目标的同时，应结合相关的规划情况，按照业务正常流程，对新出台的有重大影响力的政策和项目从设立到资金投入、项目目标、项目方案、资金使用合规等方面开展前期论证评估，评估结果作为申请预算的必备要件。这是实现涉农资金科学管理的首要路径。

2.强化绩效运行监控并开展事中监督。涉农资金整合使用是否按照初始设定的目标进行，能否如期保质保量完成任务，是绩效运行监控考察的重点。资金的使用者及主管单位要将绩效目标同预算执行结合起来，注重对项目和资金的动态检查监督；财政部门要对重大的涉农项目和政策进行绩效跟踪，用预算约束的硬机制倒逼项目单位狠抓资金使用效益。对于资金运行的管理，更要严格按照相关规定标准执行，严防卡拿截留、资金沉淀的现象发生。事中监督是确保绩效目标能够如期实现的重要手段之一，各级政府部门、单位或社会公众都有监督的权利。

3.开展绩效评价并做好事后监督问责。年终或者项目运行周期结束后，涉农资金使用单位要及时开展绩效评价，并进行事后的监督问责。前一年的结果要对后一年起到指导作用，实现好旧终点与新起点的有效衔接，对于未来涉农政策效果的提升，具有极其重大的现实作用。

(二)机制构建

机制构建是一项系统性的工程，要在这个过程中协调好各方，通过资金分配权限的明确，从源头上控制资金的规模，切实提升涉农资金的绩效管理水平。据调研了解，目前胶东半岛地区对涉农资金绩效管理机制进行了深入探索，值得借鉴。

1.构建涉农资金规划机制。各级政府要坚持目标导向和问题导向，结合本地脱贫攻坚和乡村振兴战略任务，编制好本地涉农资金规划，实现与国家规划的对接。要明确项目的重要性，对紧急任务要优先保证资金，对中长期的项目要均匀安排资金，防止出现头重脚轻、前松后紧的现象。各地规划的编制要形成由市县委农工委牵头，各资金使用部门申报，财政审计部门监督的体制机制。在规划引领行动的前提下，将涉农资金置于规范体系之内，有效杜绝乱安排、乱使用、缺监督的现象，还其用于农、惠于农、富于农的本质。

2.明确资金分配及统筹整合机制。明确资金的分配权限，由各地财政部门会同市县委农工委讨论确定，财政部门主要负责资金的切块下达。真正做到涉农资金的管理使用有组织、有领导，具体分配有序，规模相对合理。同时，政府部门要发挥能动性，在资金全生命过程中，结合相关规划，承担主体责任，对资金做到“应整尽整”，真正实现“多个渠道引水、一个龙头放水”的涉农资金投入新格局。下级政府要及时贯彻落实上级规范性任务和约束任务的精神，将资金及时传达分配，制定明确的本级计划，合理安排支出，实现资金及时拨付。

3.建立绩效管理权限和评价结果约束机制。绩效管理是一项系统性、复杂性的工程，它牵涉各方利益，涉农资金作为推进“三农”事业发展的催化剂，其生命链条中既有资金使用单位，也有受益群体，还有上级主管部门等，多方参与更需明确权限。当前我国预算绩效管理如火如荼的开展，更需要对由谁来主导绩效管理工作做出明确的制度设计。同时，要建立起结果硬约束机制，切实发挥好结果导向的作用，使绩效管理真正发挥出其“绩效”。

四、结论及建议

财政涉农资金绩效管理体制机制的不健全，将不利于推动全面实施财政涉农资金绩效管理，因此要进一步完善财政涉农资金绩效管理体制机制，优化绩效评价指标体系，重视评价结果利用。

未来加强我国财政涉农资金绩效管理，要深化管理意识和理念，增加业务实操培训；建立绩效管理联动机制，使各部门在涉农资金绩效管理中充分发挥主体作用；完善预算绩效管理追踪问效机制，强化对业务部门的监督管理；尝试实施针对涉农资金统筹整合的综合绩效管理方法。要处理好一般性与特殊性的辩证关系，优化绩效评价指标的设计，指标设计要体现多维度性，考虑引入综合指标，以全方位的考量资金的使用效益；同时要注重针对性，更多以“三农”相关的内容来作为考察对象，以实现对结果的合理利用。在业务的考核中，始终坚持绩效原则，让绩效来说话，让绩效来当家。坚持问责倒逼提质增效的原则，对绩效评价结果进行利用，不仅对于提高预算资金分配的科学性，而且对于强化部门的监督管理及廉政建设都有着深刻的意义。