政府购买公共服务的实践困境和优化措施

(南京工业大学 江苏 南京 211800)

一、引言

发端于20世纪70年代末80年代初的西方行政改革运动，政府购买公共服务已成为当今全球公共管理改革的重要趋势[1]。经济制度与社会管理制度改革相结合，持续探索政府，市场，社会三者的关系，不断发掘新的发展契机和途径，在很多具有时代特色理论交相呼应下，以此为指导的实践改革更是大放异彩。在这些实践模式体系中政府向社会力量购买公共服务是改革中重要的一步，政府做出此行为的动机可从外部因素和内部因素两方面来分析。首先，从外部因素来说政府想要细化职能，提高工作效率，建立起完善的政府采购制度，推动政府的市场化改革，也在一定程度上促进行政审批事项的简化和下放，公民更加喜欢公开透明的政府，也更信任政府，企业与政府在市场中形成积极地合力共同发展社会。其次，从内部因素看，政府购买公共服务涉及财政问题，过去政府财政资金的使用效率和影响一直饱受争议，如何使财政资金最优化，用最少的资金提供更有效的公共服务，引入除政府之外的外部力量，完善“购买”机制，将社会力量如入其中使其大放异彩。本文总结出当今我国政府购买公共服务法律基础、购买规模、服务内容和地域分布的现状，产生了法制不够健全、制度供给不足，第三部门独立性不强，管理资金不规范，附加目的较多等实践困境。针对这样的困境我们应制定管理制度、规范购买行为，提高服务意识、优化试点试验，加强合作、促进市场发育，整合资源、提高资金透明度等措施来更完善地发展我国政府购买公共服务。

二、国内政府购买公共服务现状

国内政府之所以引进发展政府购买公共服务模式，不仅有利于推进政府机构变革，促进政府职能转变，加快建设服务型政府[2]；还有利于政府机构的精简以及行政服务效率的提高。我国当今政府购买公共服务呈现出以下现状和特点。

首先从法律基础角度考量，政府购买公共服务相关配套法律法规单一。法律具有一定的滞后性，在政府购买公共服务大力发展的今天，我国相对应的政府购买公共服务实践却没能得到配套的法律支撑，这一领域规范的法律文件只有《中华人民共和国政府采购法》，相关的《中华人民共和国政府采购法实施条例》还没有完善好。政府购买服务的主要方式有：公共竞标、单一来源采购、委托管理、项目补贴、项目奖励、意向性谈判、资助、凭单、公办民营、民营公助等多种购买方式[3]；法律没有对每一项方式做出详细的规定阐释。《中华人民共和国政府采购法》明确把服务列为购买对象，并强调服务是指除货物和工程外的其他政府采购对象，但具体指导各级政府采购的是财政部颁布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》以及财政部国库司印发的《政府采购品目分类表》[4]。在购买服务这方面法律有所缺失，且对于政府购买公共服务的实体采购和服务采购没有明确区分开来，还是体现出我国在政府购买公共服务配套法律较为单一和局限。

其次从政府购买公共服务采购规模角度考量，我国政府购买公共服务的财政支出占国内生产总值的比重远远小于发达国家。2011年中国政府采购规模达1.13万亿元人民币，占国家财政支出的11%，相比2002年1009亿元的规模，政府采购规模10年间增长10倍，但是发达国家政府采购总规模一般占国内生产总值的15-20%，而我国2011年政府采购规模仅占当年国内生产总值的2.4%[5]。六年后2017年全国政府采购规模持续快速增长，采购规模32114.3亿元，占国内生产总值的比重为3.9%。虽然随着时间的发展我国每年财政支出有关政府购买公共服务有所增长，但其六年间只增长了1.5%，所占比重依旧只是国内生产总值中很小的一部分。

再次从购买的服务内容角度考量，在我国政府向社会组织购买公共服务依然集中在传统的公共服务领域，比如养老、教育等方面。其实在个性化需求极度增长的今天，有关个性化医疗比如体检、医美等发展政府都可以在有法律保障和资质审核严格等条件下积极购买服务，提高服务质量的同时也能优化政府财政资金的使用效率。

最后从政府购买服务地域分布角度考量，我国政府购买公共服务主要集中在中部及东部沿海地区，其中东部沿海地区购买服务频率和规模最大，而西部地区政府很少购买公共服务。这不仅与不同的经济发展程度有关，还与当地政府的发展思路和城市建设理念相关。

三、政府购买公共服务中的实践困境

在政府购买公共服务的实践中不难看出，尽管政府购买公共服务的理论基础已较完善，但在实际操作中还是出现了许许多多的现实问题。究竟是什么样的问题造成了这些现象，接下来我们也将抽丝剥茧、逐层分析。

(一)法制不够健全、制度供给不足

我国虽然有《中华人民共和国政府采购法》，但是这里的采购法更多的是侧重于对政府实际物体的采购，在采购法中还有是针对工程，主要指建筑工程，包括新建、改建和扩建等，相关条例叙述不是特别明确，而且有时候上文下达的时候就有些变了味，我认为无论是中央政府还是地方政府在政府购买公共服务环节中都应严格按照采购制度进行。法律制度不够健全，制度的供给不能随着社会的发展而充实更新。法律条例不完善从长期发展来说是有很多弊端的，首先他给一些不法分子钻了法律的空子，在法律的灰色地带为所欲为，损害了公民的利益更损害了公众利益。其次法律在全国都是通用的，这在全国的政府购买公共服务中都会形成标杆性的缺失，需要各级政府不断自己摸索。

(二)第三部门独立性不强

1975-2015年美国第三部门快速成长，总数超过200万个。而这个数据在1950年仅为5万个[6]。反观国内第三部门发展缓慢，我国从封建社会到半殖民地半封建社会，经历了短暂畸形的资本主义社会最后进入社会主义社会，改革开放不过三四十载，因此我国还未形成独立的非营利组织生存的大环境，如今与政府合作承接其购买公共服务的往往很大程度上都是事业单位，事业单位具有不完全独立性，对政府的依附性很强，其次就是有浓厚政府背景的非营利组织，它们表面上是独立的社会组织，但有时难免被政府操控[7]。这样就能看出来，我国大多数第三部门不够纯粹，缺少独立性就相应的有时候没有话语权。比如广州市政府购买公共服务的承接对象要不是基层街道成立的社工服务中心，工作人员很多几乎是原班人马，要不就是政府制定向其信任的社工机构购买服务。

(三)管理资金不规范

有些地方政府购买公共服务的资金来源很多样，但在使用时不同领域资金数量比例不同，资金使用的比例没有在财政预算中体现，而且忽略了时间这一个重要的要素。我搜集了网上的一些相关财政资金的报道，一旦涉及到追责检查资金流入和流出这一环节时，很多资金管理环节是严重不规范的，小额资金出路不明，大额的资金虽然都能追查到，但进一步的资金使用情况就不了了之，如此的资金管理大有应付任务之嫌。其次，政府购买某项公共服务要花费多少钱，要下拨多少财政资金，没有形成统一的预测标准和核算方法。政府发放财政资金后，对资金在使用过程中是否运用合理，以及资金的运行状况没有明确的考核标准。

(四)附加目的较多

现实中政府购买公共服务除了为公民提供优质的服务，其还附加其他很多目的，比如为了扶持社会组织的发展，提高人口的就业率等。当政府关注的点想达到的目标过多就会出现顾到这个就没有办法实现那个，注意力过于分散，所以有时候目的和计划过多，原本降低公共成本，为人民服务的出发点就会减弱，政府购买公共服务产生的绩效往往是与国内生产总值和追求经济增长挂钩的，政府购买公共服务是为了彰显政府提高经济效率的棋子，这时候政府的关注点似乎也有了一些偏差，不是真正注重公民的生活质量是否得到了真正的改善，政府购买公共服务被附加了太多的其他意义。

四、优化政府购买公共服务的措施

积极寻求如何解决和优化这些问题的措施和办法，可从不同的主体进行分析，也可从理论、实践、技术、管理方法等角度进行分析。无论从哪些角度分析最终目的是一样的，改善政府购买公共服务的各项工作，积极建设服务型政府，提升人们的幸福感和获得感。

(一)制定管理制度、规范购买行为

政府各部门在政府采购中的作用都应明确体现。相应的部门要负责相应的服务购买，各司其职，比如财政部对政府购买公共服务中的资金使用和流向问题都要有时间性质的记录和跟进。比如财政部门要制定在政府购买公共服务里的资金监管办法，明确界定服务范围和服务内容，有相应的责任清单。由于我国现行的社会组织正处于萌芽的阶段，社会组织的数量还较少，规模也不大，管理上没办法做到大规模整合管理，所以可以从规范社会组织从业人员资格开始，严格要求从业人员的素质不能什么人都从事政府购买公共服务的承接工作。

(二)提高服务意识、优化试点试验

政府工作人员的服务意识是政府提供服务的能动因素，大力开展试点试验工作，从思想教育和实践探究的两方面入手，优化政府购买公共服务的每个环节，构建以公民为导向的服务型政府。各级政府工作人员转变服务态度，树立服务意识的同时，加快事业单位改革，尽快分清政府与事业单位，社会组织的责任界限，推动政社分离，用社会组织来扩展公共服务领域，使其更有效地提供公共服务。政府要随着社会和非营利组织的发展将公益性组织可以负责公益范围扩大，定时评估可以承接政府购买公共服务的组织，制定一个社会组织的评级制度。在全面的政府购买公共服务还没开展之前，先在比较有典型性的地方进行试点工作，以免造成大规模财务资金的损失。比如老旧小区改造就不是一项简单的工程，他其中涉及的物质资源的花费就要很多，这种情况更要采用这种方法。

(三)加强合作、促进市场发育

政府要建立合作精神，而不是总以高高在上的姿态，经过经济体制改革后，政府的经济职能逐渐转向市场和企业，经过社会改革后，政府的社会职能逐渐转向非政府组织和社会组织，所以无论是对企业还是对社会组织都要建立良好的合作关系。另一方面购买公共服务承接者加强社会工作体系建设，尽快从官方的管制中分离出来，扩大自己的灵活性和创新精神，积极响应社会需求。市场制度发育良好，就像庄稼有了肥沃的土壤，社会组织和企业在这样的环境下才能茁壮成长。

(四)整合资源、提高资金透明度

要想提高政府购买公共服务的质量，就必须避免政府是处于购买的角色而不是直接提供的角色。先从物质资源入手，政府合理安排采购资金，将资金预算透明化，积极接受民众的监督。根据估算各部门资金预算的需求，从年度的财政预算中划分出专项资金用于购买公共服务，钱要用在点子上用在刀刃上。资金预算经过同级的人大批准后要立即对社会公示，公示政府所有的采购目录的预算，也是社会组织了解政府的社会服务需求的信息，让他们时刻了解动向，促进自身的发展。除了这一点还可以各方面整合资源，先用民政部门和卫生部门主要提供对社会组织的管理作为试点，从公益性的福利彩票中划拨出一部分资金作为采购公共服务的专项资金，也要对外公布所有的项目和资金预算，引入市场竞争机制展开公平的招标活动，以确定承接公共服务的组织。

五、结语

政府购买公共服务是新公共管理的创新之一。政府开始意识到自己的力不从心，中国幅员辽阔政府的能力再大也不可能包揽公民的所有社会生活，且以往政府大包大揽的治理方式也养成了公众懒惰的氛围，民众在社会中没有参与到其中的积极性将会是一个社会治理的恶性循环，所以政府在改善自身内部能力的同时更要发挥公民在公民社会中的作用。星星之火可以燎原，每个人的力量都发挥其中那必将是一个和谐共通的社会。改革开放延续至今，各种模式都在实践中被检验锤炼，这不仅给地方政府的发展带来动力，也给第三部门的发展提供了契机。这是一场全国政府购买公共服务的危机，危机重在有机遇，也有挑战和危险。接下来要面临什么危险我们不得而知，但在实践中我们的确要面临一些难题。政府购买公共服务不是山间的碎石，不是毫无联系的，也不是杂乱无章的。它是锁链，是一项系统工程，需要拥抱机遇，迎接挑战。