海洋行政主管部门的海洋环境民事公益诉讼原告资格探析——以《海洋环境法》第89条第2款的法律解释为中心

(西南政法大学 重庆 400000)

一、问题的提出：原告资格争议

2017 年修正的《海洋环境保护法》第 89 条第 2 款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这一规定是国家海洋行政主管部门可以向污染责任人提出海洋环境资源损害索赔的法律依据。但是，对基于此条款海洋行政主管部门能否提起海洋环境民事公益诉讼，学理上仍存在争议。

赞同观点认为，海洋环境资源具有公共利益的性质，对海洋生态和环境的损害而提起的诉讼符合公共利益的内涵，而作为代表国家行使对海洋生态和环境的管理和维护职责的海洋行政主管部门，理应具备海洋环境公益诉讼的原告资格。反对观点认为，国家享有海洋环境资源的所有权，在此国家作为具有抽象人格的直接利害关系者对海洋生态环境损害行为提起诉讼，是为维护国家自身的国家利益。这种观点认为此种诉讼是国家因受到侵权损害而作为诉讼主体的私益诉讼。

二、问题分析：以法律解释为路径

(一)海洋环境民事公益诉讼

海洋环境民事公益诉讼是指与具体案件无特定利害关系的特定主体，对企业、事业单位及个人因污染海洋环境或破坏海洋自然资源而使海洋环境公共利益受到损害或有损害可能的行为向人民法院提起的诉讼。环境民事公益诉讼的原告具有法定性，即“法律规定的机关和有关组织”。[4]海洋环境民事公益诉讼作为环境民事公益诉讼的重要类型之一，应适用除特别法另有规定外的，在民事诉讼法、环境保护法中关于民事公益诉讼、环境民事公益诉讼的一般规定。

通过以上概念的文义内容，也许能够从表面上看出《海洋环境保护法》第89 条第2款规定的保护对象即“海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区”和提起诉讼的主体即“行使海洋环境监督管理权的部门”是符合海洋环境民事公益诉讼的规定的。但是，对于《海洋环境保护法》第89条第2款的内涵以及其是否属于海洋环境民事公益诉讼，还需要进一步的分析和解释。

(二)《海洋环境保护法》第89条第2款的法律解释

1.“提出损害赔偿要求”不同于“诉讼”。“提出损害赔偿要求”的内涵与“诉讼”不同。“诉讼”是指人民法院依照法律的规定，在当事人和其他诉讼参与人的参加下，依法解决讼争的活动；而“提出损害赔偿要求”的方式虽然包括诉讼，但不限于诉讼。

立法中关于民事公益诉讼的规定，如《民事诉讼法》第55条第1款规定“对污染环境...可以向人民法院提起诉讼”；《环境保护法》第58条第1款规定 “对污染环境...可以向人民法院提起诉讼”；《消费者权益保护法》第47条规定“对侵害众多消费者...可以向人民法院提起诉讼”等，均采用了“向人民法院提起诉讼”的表述。

由此可见，公益诉讼作为一种关系公共利益维护的特殊诉讼类型，立法一般会有明确的规定。而根据立法机关对《海洋环境保护法》的释义，该法1999 年修改时规定现第89条第2款的理由在于：“(污染海洋环境)给法人和公民造成损害的，受到损害的法人或公民可以依法要求责任者排除危害、赔偿损失。但如果是给国家造成了损害，原海洋环境保护法对此并未作出明确规定。”[3]可见其立法目的是将国家作为一个具有抽象人格的权利主体，而赋予其利益受损时的损害赔偿请求权。所以，《海洋环境保护法》第89条第2款并非关于“诉讼”的规定，也就不能将其看作海洋环境民事公益诉讼的法律依据。

2.《海洋环境保护法》第89条第2款的性质不同于环境民事公益诉讼。狭义的民事公益诉讼应具备“为维护社会公共利益”和“原告与案件不存在直接利害关系”两个特征。根据《宪法》《海域管理法》等明确规定的国家内水、领海内的海域属于国家所有,“海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区”在具有社会公共利益的性质的同时也是国家行使国家所有权的对象。并且《海洋环境保护法》第89条第2款规定的损害事实为“给国家造成重大损失”，在此受到损害的是国家利益，国家作为受到利益损害的被侵权主体而提出损害赔偿要求，与案件是具有直接的利害关系的。因此该条款不符合狭义民事公益诉讼“原告与案件不存在直接利害关系”的特征。

吕忠梅教授主编的《环境法导论》中指出“对环境公共利益的判断可以从整体性和普遍性两个角度进行判断。而私益诉讼所保护的利益，则可以从个体性和私人性进行判断”。[5]在此条款中，立法目的将国家作为具有抽象人格的主体而享有“国家利益”，具有个体性。可以说，“海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区”在民事公益诉讼语境中所承载的是“社会公共利益”。所以，国家以国家海域所有权为基础提起的损害赔偿之诉，更类似于普通民事诉讼中的侵权之诉，与公益诉讼的性质不同。

3.海洋行政主管部门没有提起海洋民事公益诉讼的法律依据。《民事诉讼法》第55条第1款规定了提起民事公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”；《环境保护法》第58条也只对社会组织的环境公益诉讼原告资格做出了具体规定，并未具体涉及法律规定的机关。由于《海洋环境保护法》第89条第2款并不属于民事公益诉讼类别，所以海洋行政主管部门也不能纳入《民事诉讼法》所规定的民事公益诉讼主体范畴；况且，如果允许承担环境保护职责的行政机关提起环境民事公益诉讼，此种诉讼权利与其自身享有的国家环境管理权以及应承担的环境保护法定职责之间存在一定的内在矛盾。[1]再者，我国行政机关较多，享有的职责、资格各不相同，行政机关进行活动应当遵循“法无明文规定不可为”的原则，因此海洋行政机关没有提起环境民事公益诉讼的明确的法律依据。