我国政府创新政策的内涵与作用机制：基于政策文本的内容分析

2019-03-26田志龙陈丽玲顾佳林

中国软科学 2019年2期

田志龙，陈丽玲，顾佳林

(华中科技大学管理学院，湖北武汉 430074)

一、引言

创新政策是促进经济发展和技术进步的重要手段[1]。特别是对于新兴产业来说，由于其面临着技术路线和市场的双重不确定性[2]，更需创新政策的引导和支持。现有文献认为，政府通过财政补贴、税收减免、金融支持、人才引进等政策工具来实现创新政策目标[3]。然而，根据《工业企业科技活动统计年鉴—2016》[32]的数据显示，我国政府给企业的研发支持中，直接资金支持占企业研发支出的比例不高[注]数据显示，2015年我国政府给企业的三方面研发支持(直接研发资金、基于企业研发费用加计扣除减免税和基于企业高新技术资质的减免税)分别占企业研发经费总支出(10013.93亿元)的5.37%、4.49%、7.01%。。那么，创新政策的作用机制是什么？

现有文献认为，政府创新政策通过财政补贴、税收减免等政策工具发挥着作用，推进了企业的学习、研发和市场开拓等[3-5]，有利于吸引人才[6]，提升了企业创新效率。但现有文献存在如下两个方面的不足：第一，现有文献通常笼统地将创新政策视为单一概念[7-8]或仅研究某个层级的政府创新政策[9-10]，并将创新政策简化为政策工具探讨其内涵与作用机理，缺乏对政策内涵及政策体系的深度理解。第二，也有学者考虑到了中央至地方不同层级政府创新政策的互动性，但这些研究或仅根据词频分析政策工具的作用[11]，这无法具体剖析不同层级政府创新政策的异同点和上下关系；或仅研究政策决策过程[12]，缺乏对政策本身及政策作用机制的研究。针对以往研究的不足并结合本文研究目标，本文认为，对于创新政策的研究，不仅是探讨政府通过财政补贴、税收减免等形式支持和鼓励科技企业开展创新活动，更重要的是探讨创新政策创造了一种什么机制来辨别出应该给予支持的优秀企业并推动企业创新能力的提升。为加深对创新政策的理解，本研究借鉴制度理论的思路，通过内容分析方法从目的、内容、手段和情境四个方面[13]对政府创新政策内容，以及由区/县-市-省-中央四级政府出台的各类政策构成的政策体系的特征进行研究，探讨创新政策的内涵及作用机制，弥补了现有研究对创新政策体系研究的不足。

二、理论背景

对于创新政策的概念，学者们给出了不同的定义。国外研究认为，创新政策是一国政府为了影响或者改变技术创新的速度、方向和规模而采取的一系列公共政策的总称，其主要目的是通过缩短技术创新从发明到商业化应用之间的时滞来加快科学技术成果从潜在生产力向现实生产力的转化[14]，促进产品和技术的更新换代[5]。创新政策影响了技术变革和其它形式的创新，是产业政策的一部分[15]。特别是对于发展中国家而言，创新政策对于提升企业在全球价值链中的地位具有重要作用[16]。结合中国情境，国内学者认为，在中国政治集权和经济分权的体制下，区/县-市-省-中央等四级政府会出台纵向关联但横向差异的创新政策[12]，这些创新政策在地区经济发展和企业创新能力提升上起着重要作用。与单一的科学政策、技术政策、产业政策、经济政策不同，创新政策是一种更系统、更进步的政策体系，包括经济、社会、科技、文化等多个方面[17]。据此，结合本文的研究内容，本文将我国政府创新政策定义为中央-省-市-区/县等四级政府制定的上下关联而各地有差异的创新政策体系，它包括经济、社会、科技、文化等领域的各个方面，目的是为了提升企业创新效率并促进产业发展。

现有文献主要从两个方面关注创新政策。一是研究创新政策的文本内容。基于政策工具视角，学者们将创新政策分为金融外汇、财政税收、其他经济措施、行政措施、人事措施等五类[3]，并根据“市场需求-能力供给-环境制度”结构框架将政府创新政策分为“需求面”“供给面”和“环境面”三个方面[18]。同时，通过对创新政策颁布的时间、主题、主体等的分析，归纳并分析了中国创新政策的演变过程及发展趋势，从而为创新政策的制定和政府职能的转变提供指导[9,17,19]。二是关注创新政策的激励作用。研究主要体现在两个方面：首先是基于创新政策工具类别与种类的政策绩效研究，认为创新政策(如财政补贴、贷款贴息、项目支持、税收优惠等政策工具)有力地促进了企业的技术学习、研发、转移和市场开拓[1,20]；其次是基于创新政策区域性的政策绩效研究，研究结果发现我国东、中、西部地区研发对技术效率的影响存在地域差异性[21]，政府项目和资金补助，以及创新人才资助和研发软硬件扶持都对企业创新的专利产出效率起到了积极作用[6]。

然而，现有研究存在两个方面的不足。第一，现有文献主要考虑政策工具的作用，虽然有少部分文献对创新政策的机制进行了研究，但这些研究多从政府角度出发，忽略了从企业角度对政策本身的机制进行探讨；第二，已有文献研究了创新政策的激励作用，但是这些研究仅通过大样本的数据证明了创新政策与创新效率、企业研发等的相关关系，而缺乏对由区/县-市-省-中央等四级政府出台的创新政策构成的政策体系的具体剖析。鉴于企业的市场主体地位，有必要从企业角度来探讨我国政府创新政策的内涵及作用机制，以促进产业升级和提升企业创新能力。

制度理论领域的学者认为可以从目的、内容、手段、情境等要素来研究制度压力的作用机制：制度背后的利益相关者的目的是什么，对焦点组织有何诉求，用什么手段影响焦点组织采取响应行动，相应的情境是什么[13]。由于政府创新政策对企业来讲也是一种制度压力，因此上述制度压力的四要素为我们深入理解创新政策的作用机制提供了新的思路。为了弥补上述研究不足，本文将借鉴制度压力的作用机制，从政策目的、政策内容、政策手段和政策情境四个方面研究政府创新政策的要素，即创新政策对企业提出了什么诉求？对于达到要求的企业给予什么支持？如何辨别出那些达到/更可能达到政策诉求的企业从而给予上述政策支持？创新政策营造了什么氛围来促进科技企业对政策要求的理解并提升其参与热情？

三、研究方法

(一)研究思路与研究方法

在研究思路上，与现有文献主要探讨政策手段及其作用不同，本文通过辨别创新政策以及政策体系的要素及其特征来发现其内含的作用机制。在研究方法上，本文将采用内容分析法。首先，我们从单个政策文本的政策条款中辨别出政策目的(objective)、内容(content)、手段(means)、环境(context)。其次，将不同层级政府(区/县-市-省-中央)和政府部门出台的各类创新政策视为一个政策体系，辨别不同层级以及不同类型政策间的关系，从整体视角来研究创新政策及政策体系推动企业创新行为的作用机制。

(二)数据收集、变量界定与初步分析

1.创新政策的范围与资料收集

在我国，由于“县/区、市、省、中央”四级政府出台的创新政策体系非常庞大和复杂，为了进行深入的比较和分析，本文仅以武汉东湖高新区为基本研究单位，构建“东湖高新区-武汉市-湖北省-中央”等四级政府的创新政策体系，收集政策资料作为本文的研究对象。

第一，武汉东湖高新区具有较高的研究价值。武汉东湖高新区自1988年成立以来，被国务院批准为首批国家级高新技术产业开发区；在2009年，武汉东湖高新区被国务院批准成为第二个国家自主创新示范区。东湖高新区已经形成了以光电子信息为主导，生物、新能源、环保、消费类电子等产业为支柱的高新技术产业集群，各种创新政策类型丰富，得到了广泛有效的实施，并且取得了很好的政策效果，具有较高的研究价值。

第二，武汉东湖高新区政府网站的创新政策体系种类健全，内容规范，与武汉市、湖北省和中央层面相关的政策容易查找，适合运用内容分析法开展定性研究。因此，在收集资料时，本文紧紧把握“科技企业在经营管理中能够感受与接触的创新政策”这一原则。

基于以上资料收集思路，本文以武汉东湖高新区为基本研究单位，通过武汉东湖高新区管委会网站公开的政策名录、武汉东湖高新区企业服务局印发的《国家、省、市、区各级政府支持企业政策汇编》，搜集了武汉东湖高新区出台、转发、落实、实施的中央、省、市、区四级政府创新政策作为研究样本。样本筛选标准如下：(1)剔除不符合上文“创新政策”定义的样本；(2)由于东湖高新区在2009年被国务院批准成为第二个国家自主创新示范区，因此，本文选择的政策样本时间为2009-2017年，若东湖高新区的创新政策不在此期间内则予以剔除；(3)若同一政策出现在多个年份，则对政策内容进行比对，如果政策内容一致或仅从年份上进行了更新，则保留年份较早的一次，如果政策内容不一致或新政策较以往政策有较大调整，则保留并标记为不同的政策；(4)根据国务院办公厅1997年修订的《国务院公文词表》确定政策样本，在“12A文秘工作”中选择了“提案”“议案”“批示”“建议”“意见”“章程条例”“办法”“细则”“规定”“方案”“决定”“指示”“公告”“通知”“批复”这十五个关键词，在“13G综合”中选择了“方针”“政策”这两个关键词，若政策标题不含任一关键词或不在武汉东湖高新区企业服务局印发的《国家、省、市、区各级政府支持企业政策汇编》中，则予以剔除；(5)鉴于本文采用的是内容分析法，因此，对无法获得政策原文的样本予以剔除；(6)为了使样本尽可能准确，笔者在武汉市科学技术局(市知识产权局)、湖北省科学技术厅、国家科技部等政府网站对东湖高新区出台或转发的创新政策进行核对、补充。通过以上检索标准和样本筛选标准的确定，本文共得到225项创新政策作为研究样本。这225项创新政策可以分为如下两类：第一类是由武汉东湖高新区管委会出台的创新政策，共计75项；第二类是由武汉东湖高新区管委会转发、落实、实施的上级政策，共计147项，其中武汉市政府出台的创新政策55项，湖北省政府出台的创新政策43项，中央政府出台的创新政策52项。这两类225项创新政策共同构成了武汉东湖高新区的创新政策环境，并对开发区内科技企业产生直接的政策影响。

2.基于企业价值创造过程对创新政策的初步分类

借助创新价值链理论，科技企业的创新过程包括技术产品化、产品产业化和商品商业化[22-23]。据此，本文将创新政策划分为如下五个类型。

(1)产业综合类政策，它是指政府部门从指明产业发展方向或进行产业规划的角度出发，针对某一行业(或者产业)，从技术创新到科技成果转化到市场推广的全过程都进行支持的综合支撑类政策，如产业发展规划政策。(2)基础类创新政策，它是指政府部门为鼓励企业开展研发活动而给予的基础投入，基础类创新政策不涉及具体的企业创新过程，旨在为科技企业的创新活动创造良好的外部环境，如科技平台建设、科技园区建设、知识产权保护、人才计划、金融服务、科技奖项等配套政策。(3)技术创新政策，它是指政府部门鼓励企业开展技术创新、工艺升级、技术应用的政策，主要以科技计划、科技专项的形式展现，这些计划(专项)具有明显的技术路线或行业导向性。(4)科技成果转化政策，它是指政府鼓励科研机构、大专院校、科技企业将科学研究与技术开发所产生的具有实用价值的科技成果进行后续的应用与推广的政策，主要包括针对科研人员的股权与分红等激励政策、科技成果转化等相关政策。(5)市场推广政策，它是指政府部门鼓励企业在科技成果转化之后进行市场拓展的政策，包括政府采购、产品补贴、市场开拓等政策。根据上面对创新政策种类的划分，本文收集到的225项创新政策文本的分布见表1。

3. 数据编码与初步分析

本文希望从创新政策的内容特征探求政策运行和作用逻辑，因此，本文进行内容分析的基本单元是政策条款。现有研究主要采用两种方法对政策条款进行内容分析：一是词频分析，即通过对关键词在政策中出现的频率来分析政策的主题、类型、作用、发展趋势等[10,24]；二是编码分析，即对政策条款的内容进行编码，从而归纳出政策的内涵、机制或路径[3,25]。由于词频无法准确判断其在语境中的意思，这种分析方法对于政策内涵的理解难免有失偏颇。因此，本文采取了编码的方法对政策条款进行分析。

表1 本文搜集的创新政策文本在四个层级与五种类型的分布概况

注：1. 所有数据根据样本政策整理而得。2. 由上表可知，创新政策集中于产业综合类政策、基础类创新政策中，这可能是因为各级政府出台的创新政策中不仅涵盖技术或创新内容，还包括其它配套措施和政策。

借鉴制度压力的分析范式，从目的、内容、手段、环境四个方面[13]考虑，笔者分别在“东湖高新区-武汉市-湖北省-中央”四个层级的创新政策中各随机选择一个样本，对政策内容进行初步分析，提出本文研究的相关概念，并对政策要素进行如下定义。第一，创新政策的目的是政策出台的原因和想要实现的目标，本文将其界定为政策目的。第二，创新政策的内容是政府希望企业做到哪些事情或满足哪些条件，本文将其界定为政策诉求。第三，创新政策的手段是政府通过某些激励手段来鼓励企业从事能够达成政策诉求的创新行为，这种手段的本质是政府提供了企业希望获取的资源，本文将其界定为政策资源。第四，创新政策的环境是指政府为实现其政策诉求而采取的行动过程以及政府对企业得到政策资源而营造的氛围或条件，本文将其界定为政策过程。

基于上述四个基本政策要素，本文对收集的225项创新政策条款的文本内容进行进一步编码和分析。按照“政策层级与类型(序列号)-政策条款所属的政策要素-条款号”的编码格式，本文对筛选出的225项政策文本的条款进行编码。例如，“A1(42)-Res-9”表示“东湖高新区基础类政策中的第42项政策，该政策中的第9条政策条款体现的是政策资源”(编码方案如表2所示)。为增强编码的可靠性，编码首先由课题组一名博士生、一名硕士生分别完成，然后两名学生对编码结果进行比对，异议处与课题组老师商讨决定。同时，由于课题组与东湖高新区管委会有良好的合作关系，因此，笔者在编码的过程针对不清楚的政策内容与管委会相关部门进行了沟通，力求准确性。基于以上编码，本文统计出225项政策文本中共有6445条政策条款。

四、政策文本内容分析

(一)单项创新政策的要素及其内含的作用机制

1. 创新政策中的政策目的要素及其特征

首先，我们对创新政策中的政策目的要素进行了编码，并找出了不同政策目的之间的内在逻辑，具体编码结果如表3所示。

本文辨别出三类政策目的：建设创新环境，促进产业发展和促进区域发展。从政府的主体性出发探讨政策目的的实施逻辑，我们发现政策目的代表了政府部门对产业和科技企业发展的希望和要求，表达了政府对市场干预的预期目标。政策目的的提出往往与政策文件的性质种类紧密相关，也与政府部门在当前的科技与产业发展导向紧密联系。

表2 创新政策文本分析的编码方案

表3 创新政策的政策目的要素

2. 创新政策中的政策诉求要素及其特征

本文基于对创新政策文本的编码分析辨别出了4类政策诉求(见表4)。在编码过程中我们发现，创新政策中的目标行为表述通常出现“鼓励、支持、引导”等关键词，在创新政策文本中有较高的辨识度。同时，我们还发现政策目的和政策诉求要素具备浓重的行政导向特征，主要体现在两个方面。第一，政策目的是政府对科技创新与产业发展的意志体现；第二，创新政策的政策诉求为科技企业创新活动设定了一定要求和技术路线。

3. 创新政策中的政策资源要素及其特征

根据对政策文本的编码，本文归纳出物质资源、地位资源、行政支持3类共15项政策资源(见表5)，远远超出现有文献关注的财政税收等物质资源内容[1,6,8]。具体而言：①物质资源，是创新政策较为常用的激励手段，财政补贴在政策工具中使用得最为普遍。②地位资源，既包括政府对企业创新能力的重要肯定，也包含政府对企业过往创新活动的积极评价。③行政支持，指创新政策包含的对企业日常运营管理上的事务性支持。

通过对政策条款的文本分析发现，创新政策体系的政策资源具有稀缺性特点，主要表现为数量的有限性，如每年出台的科技计划、项目、产业专项等具有明确的指标和支持额度。从理论上讲，当资源稀缺时就会产生价值，资源的稀缺性与价值呈正相关性[26-27]。

4. 创新政策中的政策过程要素及其特征

在对创新政策文本进行深入分析中，我们发现创新政策不是“静态”的文本表现，而是隐含着“动态”的政企互动过程。基于内容分析，我们辨别出一个完整的“政策过程”通常包括三个阶段：政策研究阶段、企业响应阶段、政策执行阶段，见表6。同时，不是所有类型的政策都会经历这三个阶段的全部过程。项目、计划类政策会经历政策研究、企业响应和政策执行三个完整的阶段，辅助性的财政、税收等基础性政策通常只会涉及到政策研究、企业响应和政策执行三个阶段中的部分环节。

在对创新政策的政策过程要素进行梳理与分析的过程中，我们发现，创新政策的调研、制定、执行过程，也是科技企业之间竞争获取政策资源的过程，即政策过程要素体现了竞争性特征。在创新政策执行过程中，科技企业之间常常需要通过竞争方式获取政策支持。科技项目、产业专项等项目类创新政策数量有限，大大低于申请企业的数量，因此在筛选与评审等环节，科技企业为了获取稀缺的政策资源只能继续展开竞争。

5. 单项创新政策的内含机制

在对创新政策条款进行编码时，笔者发现，单个创新政策会体现政策目的、政策诉求、政策资源、政策过程中的多个要素。以《武汉东湖新技术开发区关于加快推进众创空间建设发展的支持意见》为例，为了“进一步营造良好的创新创业生态”(A2(29)-Obj-1),“东湖高新区每年设立5000万元专项资金，鼓励和支持众创空间发展和开展众创服务”(A2(29)-Pro-13)。这些政策措施不仅借助政府直接资金支持促进了众创空间的建设，还通过扩大市场、奖项激励等政策措施识别并引导了企业发展方向。这表明，政府在制定创新政策时注重对配套措施的完善，有意识地帮助并激励企业积极响应政策诉求，从而实现最优的政策实施效果，达到政策目的。

表4 创新政策的政策诉求要素

表5 创新政策的政策资源要素

表6 创新政策的政策过程要素

基于上面对单项政府创新政策的内容要素及其特征的分析，本文提出政府创新政策作用机制的推断，即通过竞争性政策过程激活企业间对稀缺性政策资源的竞争来促进企业对导向性政策诉求进行响应，从而推动企业创新活动，最终实现政策目的。

(二)创新政策体系及其内含的企业创新推动机制

如前文数据收集过程所述，本文以武汉东湖高新区为基础，并由下而上追溯收集武汉市、湖北省、中央政府制定的创新政策。因此，最终得到的研究样本可以体现由四级政府制定的创新政策的内在逻辑。通过对这些不同层级创新政策的梳理，本文认为，政府创新政策是一个包含四个层级和五种类型的创新政策体系。

1. 不同层级政府创新政策之间的“上下联动”对企业整体能力提升的推动机制

基于对四个层级的政府创新政策进行归类和分析，本文发现创新政策由地方到中央的政策层级构建了基于企业能力的竞争过程，从而推动企业整体能力的提升。即，通过创新政策的层级设置，更高层级政府从下级政府推荐的企业中筛选出符合条件的优秀科技企业，并给予本层级的政策资源支持。一项从中央至地方的政策最多可以形成4次“竞争-筛选”的政策作用过程，直至筛选出最符合条件的科技企业给予国家级的政策资源倾斜，帮助中央政府和各级地方政府实现发展新兴产业的目标。那么，这种“竞争-筛选”的政策过程是如何体现在政策条款的逻辑中呢？

通过对政策条款的内容分析，本文发现政策体系中的“上下联动关系”实现了“竞争-筛选”的政策过程，这个政策过程营造了企业间竞争获取政策资源的外部环境并帮助政府层层筛选出优秀企业给予政府创新政策支持。具体而言，各级政府创新政策间的“上下联动关系”体现在四个方面。第一，上级政府出台的创新政策由下级政府进行转发、组织申报与具体实施；第二，上级政府出台的创新政策与下级政府出台的创新政策在“标题”上对应，构建了某一类从上至下完整的政策体系与实施路径；第三，上级政府出台的创新政策要求申报的企业、项目获得下级政府的认可与推荐；第四，各级政府出台的创新政策资源有限性表达，即能够获得某一政策支持的企业数量是有限的，因此带来政策资源的稀缺性。由此可见，中央-省-市-区(县)四级政府出台的创新政策共同构成复杂而又庞大的创新政策体系，在这个体系里，每一层级的创新政策都会与上下层级的创新政策存在“上下联动关系”。

2. 不同类型创新政策间的关系及其对企业价值创造活动的推动机制

编码结果表明，不同类型的创新政策在企业开展价值创造活动的各个环节上对其开展帮助。这些不同类型的创新政策如何推动企业创新朝前发展？

本文发现了两个方面的证据：①基于时间的证据。从创新政策出台的顺序来看，针对某一产业创新政策的出台过程是从技术创新政策到科技成果转化政策再到市场推广政策。②基于要求的证据。科技企业希望在某个环节获得相应政策资源，上一环节的投入是下一环节的基础，这种政策诉求在政策文本中有明确的体现。每一次“后一环节”的政策对企业“前一环节”价值创造活动的要求覆盖了企业创新的整个过程，推动企业价值创造活动朝前发展。

从整体视角来审视创新政策体系，本文发现，创新政策体系4个层级间的“上下联动关系”营造了“竞争-筛选”的过程，它鼓励科技企业不断竞争获取上级政府的政策资源；在科技企业的创新过程中，5种类型的创新政策覆盖了企业从技术创新到科技成果转化再到市场推广的价值创造全过程，推动企业价值创造活动朝前发展(如图1所示)。

基于以上分析，本文提出创新政策体系作用机制的推断，即创新政策体系通过设置“横纵交叉”两个竞争过程鼓励科技企业竞争稀缺的(上一级政府和下一环节)政策资源，并在此过程中筛选出优质的科技企业给予政策倾斜，帮助企业发展，最终实现发展新兴产业的目标。

图1 我国政府创新政策(体系)的内涵及作用机制

五、研究结论与讨论

(一)研究结论与理论贡献

本文通过对我国政府创新政策文本进行内容分析，先从单项创新政策条款中辨别出政策目的、政策诉求、政策过程和政策资源等要素，再根据县/区、市、省和中央等四级政府出台的各类创新政策构成的政策体系辨别出政策资源的竞争性、稀缺性，并提出创新政策及政策体系作用机制。研究结论主要包括以下两方面。

第一，单项创新政策的作用机制。本文辨别出单项创新政策包含的政策目的、政策诉求、政策过程、政策资源等四要素。政策目的是政策出台的原因和想要实现的目的，包括创新环境建设、促进产业发展和促进区域发展三个方面；政策诉求是政府希望企业做到哪些事情或满足哪些条件，包括基础性投入、技术创新、技术成果转化、市场推广四个方面要求；政策资源是政府鼓励企业从事能够达成政策诉求的创新行为而提供的企业希望获取的资源，包括物质资源、地位资源、行政支持三个方面；政策过程是政府辨别达到或可能满足政策诉求的企业的过程。本文发现政策诉求具有行政导向特征，政策过程具有竞争性特征，政策资源具有稀缺性特征。现有文献多以政策工具(即物质资源)来分析创新政策的内涵和作用机制[3,28]，并认为财政补贴、税收减免等形式有利于提升企业创新效率[20,29-31]，而缺乏对政策目的、诉求、过程的研究。本文借鉴制度压力的目的、内容、手段、情境四要素[13]来分析不同层级创新政策的内涵及作用机制，不仅深度解析了创新政策的内涵，也延展了制度理论的应用。

第二，创新政策体系内含的作用机制。本文从我国政府不同部门出台的创新政策构成的创新政策体系辨别出两个维度：政策层级与政策类型。本文发现，创新政策体系4个层级间构成的“上下联动关系”营造了“竞争-筛选”的过程，鼓励科技企业通过竞争获取上级政府的政策资源；5种类型的创新政策覆盖了企业从技术创新到科技成果转化再到市场推广的价值创造全过程，企业对“后一环节”创新政策的利用都可能涉及对“前一环节”创新政策实施绩效的要求，这会推动企业价值创造活动朝前发展。而现有文献大多将创新政策看作单一概念[7-8]或单层维度[9-10]，缺乏对不同层级政府创新政策作用机制的动态分析。本文通过对“东湖高新区-武汉市-湖北省-中央”至下而上的创新政策体系进行分析，发现了我国政府创新政策体系的“竞争-筛选”机制以及创新政策在推动企业价值创造方面的作用，丰富了创新政策的研究。

(二)实践意义

本文的研究结果对进一步完善创新政策的制定和实施具有重要启示，也对企业如何响应政策诉求并获得企业发展所需要的政策资源提供了指导。

首先，对政府来说，本文对政府制定创新政策具有指导作用。一是为我国政府改进单项创新政策提供了方向。政府部门在具体制定某项创新政策时，应尽量明晰该项政策的政策目的、政策诉求、政策资源和政策过程四要素，设计好各要素相应的导向性、稀缺性和竞争性，这是提高创新政策质量的重要途径。二是为我国政府改进创新政策体系提供了思路。本文成果有助于我国中央政府和省、市、县/区三级地方政府一起，通过创新政策体系内含的“上下/前后联动关系”及相应的“竞争-筛选”机制，完善我国创新政策体系，从而更好地促进我国科技企业进行能力升级和推动企业价值创造活动，从而推动新兴产业发展。

其次，对企业来说，本文为我国企业获取政府政策资源提供了指引。政府创新政策是企业发展的重要保障。一方面，政策资源是有限的，企业要根据自身实力和未来发展规划有意识、有目标地发现并争取稀缺的政策资源；另一方面，政府创新政策具有引导性，企业要从政府创新政策中识别产业信息及竞争压力，指导企业未来发展。同时，企业还要加强与政府的沟通和互动，主动参与到政府政策的制定过程中来，为企业发展创造良好的外部氛围和条件。因此，本研究也为建立良性的政企互动关系提供了指导。