省人大常委会开会议事有了新规则——《江苏省人民代表大会常务委员会议事规则》解读

■顾建军 刘蓉蓉

开会议事是人大常委会履职的基本运作方式，议事规则正是开好会、议好事的规则支撑和民主保障。制定人大常委会议事规则，对于保障人大常委会依法履职，全面担负起宪法法律赋予的各项职责具有重要意义。

我省人大常委会于1988年、1993年通过了《江苏省人民代表大会常务委员会工作条例》（以下简称条例）（1997年、2007年进行了两次修订）和《江苏省人民代表大会常务委员会组成人员守则》（以下简称守则），从制度上保障了省人大常委会依法履行职权，对推动我省民主法治建设发挥了重要作用。十八大以来，习近平总书记对坚持和完善人民代表大会制度提出了一系列新思想新论断新要求；十九大报告对长期坚持、不断完善人民代表大会制度作出了全面部署；近年来，全国人大制定出台了监察法，全国人大常委会对选举法、预算法、关于实行宪法宣誓制度的决定等法律进行了修改完善，对地方人大常委会的工作制度、履职方式提出了新的要求。条例和守则已不能适应当前我省人大工作发展的新形势新任务新要求，需要及时废旧立新，制定一部科学系统的议事规则，与其他相关法规相互补充，形成完备的履职制度体系，以更好地适应省人大常委会工作的需要。

2018年11月23日，省十三届人大常委会第六次会议通过了《江苏省人民代表大会常务委员会议事规则》（以下简称议事规则），自2019年1月1日起施行。该条例共分为十章八十一条，分别在会议准备、出席人员和列席人员、听取议案说明和报告、审议和发言、询问、质询和特定问题调查、表决、接受辞职和补选以及审议结果及其处理等方面作了规范，将实践证明比较成熟的做法写进地方性法规，并对原有制度作了补充完善，将对进一步保障省人大常委会依法有序行使职权，规范省人大常委会会议的召开，提高议事质量和效率发挥积极作用。

会前准备充分，增强议事效果

议程，是会议所要讨论决定问题的程序表，是常务委员会会议必不可少的内容。没有适当的议程，就没有成功的会议。按照议事规则的规定，办公厅根据年度工作计划和各方面建议，在常务委员会举行会议的两个月前，提出会议建议议程、会期安排和列席人员范围，提请主任会议通过。而实践中还存在议程等临时变化的可能，因此，议事规则规定，在常务委员会举行会议的七日前，应当召开主任会议，听取各项议程准备情况的汇报，确定会议议程草案、日程草案和列席人员范围。办公厅应当根据主任会议的决定，及时印发会议通知。临时召开的会议，可以临时通知。

为了提高常务委员会会议的计划性和可预见性，解决审议准备工作不充分的问题，议事规则在会议准备专章中，一方面，要求在常务委员会举行会议的十日前，将正式材料及其电子文档送办公厅；未按上述规定时间提交议案和报告的，经主任会议决定，可以不列入当次常务委员会会议议程。另一方面，要求在常务委员会会议举行前，有关专门委员会和常务委员会工作机构组织常务委员会组成人员开展调研、视察等活动，形成有针对性和可操作性的调研、视察报告，同时研究起草常务委员会审议意见稿；常务委员会组成人员应当围绕议题积极开展调查研究，深入了解有关情况，广泛联系人民群众，做好审议发言准备。

严肃会风会纪，保障民主参与

为了严肃会风会纪，提高到会率，促进常务委员会组成人员认真履行职责，议事规则在总则部分明确要求常务委员会组成人员应当保证时间和精力参加常务委员会会议等工作。同时，在出席人员和列席人员专章中，对常务委员会组成人员的会风会纪作出规定，明确常务委员会组成人员书面请假程序、会议出席情况的通报、一年内未经批准缺席常务委员会会议两次以上的法律后果。特别是参考全国人大常委会关于请假事项范围的要求，对常务委员会组成人员因特殊情况不能参加会议的事项进行明确：一是参加中央和国家层面的重要会议和活动的；二是参加已经安排的出国（境）访问活动的；三是参加全省性重大会议和活动的；四是参加救灾、抢险或者处理事关社会安全稳定等突发事件的；五是因健康原因不能参加会议的。并要求因上述原因不能参加会议的，在会议召开前向常务委员会主任或者主持日常工作的副主任书面请假并得到批准；会议期间临时不能参加会议的，应当向秘书长书面请假并得到批准。

列席制度是扩大民主参与、提高政务公开、加强监督的一项重要制度。近年来，我省人大常委会不断扩大列席人员范围，使人大常委会可以听到各个方面的意见，更贴近民生，更符合客观实际。在出席人员和列席人员专章中，议事规则进一步明确应当列席人员和可以邀请列席人员的范围；要求办公厅定期向有关方面通报列席人员参加常务委员会会议的情况；赋予列席人员发言权。同时，对列席人员的会风会纪也作出要求，因特殊原因不能参加常委会的，应当提交书面请假报告，由办公厅报常务委员会主任或者主持日常工作的副主任批准。

明确审议内容，确定报告主体

为了更准确地体现常务委员会会议听取和审议的内容，根据监督法并参考全国人大常委会议事规则的有关规定，在听取议案说明和报告专章中，结合我省实际，对常务委员会听取议案说明和报告的内容进行了细化。对不同主体提出的列入常务委员会会议议程的议案，明确负责作说明的具体人员：主任会议提出的议案，由主任会议成员作说明，也可以委托有关专门委员会或者常务委员会工作机构主要负责人作说明；省人民政府提出的议案，由其负责人作说明，也可以委托有关部门或者单位主要负责人作说明；省高级人民法院、省人民检察院提出的议案，由其主要负责人作说明；专门委员会提出的议案，由其主要负责人作说明；常务委员会组成人员联名提出的议案，由提出议案的领衔人作说明。人事任命事项中，对拟任命人员按照规定参加法律知识考试、拟任职发言形式及时间限制等作出要求。对省人民政府、省监察委员会、省高级人民法院、省人民检察院提出的专项工作报告，专门委员会、常委会工作机构提出的议案审议（审查）报告，常委会执法检查组提出的执法检查报告分别明确了报告主体。同时，还对报告时间作出规定：向常务委员会作议案说明和议案审议（审查）报告时间一般不超过十分钟；向常务委员会作执法检查报告、专项工作报告时间一般不超过十五分钟。

规范发言要求，保障全面审议

参加会议讨论，对会议各项议题发表意见，是常务委员会组成人员行使职权的重要形式，也是列席人员行使民主权利的重要保障。因此，在审议和发言专章中，围绕常务委员会组成人员、列席人员审议议案和报告的发言内容、发言形式以及发言时间等，议事规则作了全面规范。为使发言更有序，议事规则赋予主持人确定发言名单、组织发言的职责，以及小组召集人按照会议日程安排，认真组织对各项议程审议的职责。为督促常务委员会组成人员深入思考，提出更为科学有效的审议意见，议事规则规定常务委员会组成人员可以围绕审议议题，向会议提供书面发言材料。为提升会议质量和效率，议事规则还对常务委员会组成人员审议发言的时间进行规范，要求常务委员会组成人员要联系实际，掌握好发言时间：以全体会议进行审议时，每位发言人就同一议题发言时间一般不超过五分钟；以联组会议的形式进行审议时，每位发言人就同一议题发言时间一般不超过十分钟；以分组会议的形式进行审议时，每位常务委员会组成人员应当就审议议题逐一发言。对于列席人员的发言，议事规则规定其适用本章有关规定。

实践中，我省人大常委会对在常委会会议上的发言，都要求由工作人员记录整理，并根据需要编写会议简报，准确反映常务委员会组成人员和列席人员的审议意见。议事规则将这一实际做法予以了明确。

完善询问等制度，用好监督方式

近年来，我省人大常委会围绕全省经济社会发展和民生事业中的重要问题，结合审议专项工作报告和执法检查报告，多次开展专题询问，取得较好的监督实效和社会效果。根据实践经验，在询问、质询和特定问题调查专章中，议事规则规定人大常委会开展专题询问的主要程序，明确专题询问的会议形式、询问人的产生、询问的方式、被询问人义务等，为更好开展询问工作提供了法规依据：专题询问一般采取联组会议的形式。询问人通过分组会议推荐、个人报名等方式产生。其他出席人员和列席代表要求提问的，经主持人同意，也可以现场提出询问。询问人在听取答复后，可以就同一问题进行追问。对于询问人提出的问题，被询问人应当当场回答，每位被询问人就每一问题回答时间不超过五分钟。被询问人不能当场回答时，应当说明原因，经主持人同意后，在本次常务委员会会议闭幕前作出书面回答。对因涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等不适宜当场回答的问题，在被询问人作出说明后，经主持人同意，可以不当场回答，但事后应当以适当方式回应。同时，根据监督法，还对提质询案的程序、质询案的答复，以及特定问题调查中调查委员会组成人员的产生，特定问题调查报告的提交和处理作了规定。

落实审议结果，增强监督实效

常务委员会的审议质量最终要体现到会议审议结果上来。因此，议事规则以创新性为引领、以实效性为导向，专章规定审议结果及其处理。该章要求有关专门委员会和常务委员会工作机构对常务委员会组成人员在审议专项工作报告和执法检查报告时提出的意见，应当认真汇总整理，在闭会后十个工作日内起草形成常务委员会审议意见，经主任会议讨论通过后，印送有关国家机关研究处理。有关国家机关应当认真研究处理，并按照规定提交书面反馈报告。主任会议应当将审议意见落实情况的书面反馈报告提交常务委员会会议审议。

为了推动审议意见的办理与落实，议事规则还将审议意见落实情况满意度测评制度写入其中：常务委员会可以在常务委员会会议期间，就审议意见的落实情况，在常务委员会组成人员中开展满意度测评。根据测评结果，常务委员会可以启动进一步监督程序，并向有关国家机关提出问责建议。此外，还对常务委员会通过的议案、决议、决定明确有关备案程序，对会议通过的有关事项的公布、会议文件的存档、新闻媒体发布等作出具体规定。