山东：“四权分置”护航扶贫资金

侯雅楠

确保把“钱花在刀刃上”，想方设法保障资金安全，是各级政府面临的问题，也是对制度设计的挑战。

近年来，中央财政对扶贫的投入逐年增加，据财政部数据显示，2018年中央财政预算安排补助地方财政专项扶贫资金达到1060.95亿元，比2017年同口径增加200亿元，2013至2017年中央财政专项扶贫资金累计投入超过2800亿元。对于广大贫困地区和贫困群众来说，扶贫资金就如同“救命钱”，是谁都不得伸手触碰的高压线。确保把“钱花在刀刃上”，想方设法保障资金安全，是各级政府面临的问题，也是对制度设计的挑战。

经过多年摸索，山东省形成了以“四权分置”为核心的扶贫资金资产管理长效机制，通过将扶贫资产明确所有权、放活经营权、保障确保收益权、监管落实监督权，把责权利明确归属到各方，实现了对建档立卡贫困户的精准帮扶，继而为村集体经济的发展注入了活力。脱贫攻坚以来，山东省累计投入财政专项扶贫资金约170亿元，通过“四权分置”确定的财政专项扶贫资金达到约250亿元实现了扶贫资金使用效益最大化。

为长效脱贫提供保障

山东省扶贫办副主任邵国君向记者介绍，在大部分农村欠缺技术、劳动力、管理等条件下，采取将扶贫资金直接分配给群众的方法极易使资金蒸发，不符合长效可持续的发展要求。如果用产业来支撑形成扶贫资产，建立起与贫困户的利益联结机制，如股份分红，将会使扶贫资金在未来更长的时间内持续发挥作用。

于是从2014年开始，山东省扶贫办大胆提出“确权到户、量化到人、按股分红”的想法，在国家扶贫改革试验区淄博市先行先试了资产收益扶贫和折股量化到人的新路子。将财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成资产形成的收益，具备条件的折股量化给贫困户，按照建档立卡贫困户的实际情况，重点对丧失劳动能力，无收入来源的老弱病残贫困人口实行差异化帮扶，分享扶贫资产收益，达到长期稳定脱贫。

但是，其中涉及到的产权权责问题随之而来。所有权、经营权与收益权如何明确，如果不把产权明确下来，在贫困村班子频繁更换、脱贫攻坚结束后的情况下，这笔扶贫资产很容易流失，也容易引发其他问题和矛盾，更可能造成辛辛苦苦形成的脱贫成果毁于一旦。因此，迫切需要建立起扶贫资金资产管理的长效机制。

山东省扶贫办经过大量的调查研究和反复论证，最终确定，“涉贫”资金形成的资产，要有一个明确的归属，即扶贫产业项目建成后形成的扶贫资产所有权归属于村集体，经营权放活，资产收益主要用于帮扶建档立卡贫困人口，重点向没有劳动能力的老弱病残贫困户倾斜，扶贫资产纳入乡镇农村集体资金资产资源管理平台进行日常监管。经营权归承包户，受益权归贫困户和低收入人群，监督权归经管站，这也就是“四权分置”的由来。通过明确“四权”，扶贫资产从农村村级资产中被有效明确区分开来，贫困人口以及低收入人群得到有效长期的保障。

以山东省临沂市为例，截至目前，共计13.25亿元扶贫资金形成的经营性资产全部确权到村，三年来取得收益2.38亿元，惠及23.28万贫困户。

沙沟镇的扶贫资金管理实践

家在临沂市沂水县沙沟镇对崮峪村的李传录就是从中直接收益受益的一员。从2016年开始，他的银行账户上每年都能及时收到900余元的分红，如今已经74岁的他，与老伴共同生活，900块钱的分红让他觉得“很受用”。

和李传录一样能拿到分红的还有镇上的969口人，他们手中的这笔分红来自于沙沟镇建设的38个高效蔬菜大棚项目。建成于2016年的卞庄高效蔬菜大棚整合了650万财政专项扶贫资金，由沂州果蔬研究专业合作社经营管理，年扶贫收益达到39万元。全镇15个重点贫困村、5个非重点贫困村总计613户、969人从中受益。2017年，项目共帮扶553户、846人实现脱贫，年人均增收402元。

从高效蔬菜大棚項目建设伊始，到收益的分配到账，每一笔钱都在镇经管站的监控之下。为了集中管理扶贫资金，经管站专门设立了扶贫资金账套，在农商行设立了扶贫资金专户，对各级、各类扶贫资金全部纳入经管站扶贫资金专户代管。

在整个项目实施的过程中，经管站实行统一资金拨付，由经管站出纳从扶贫资金专户中，以网上转账的方式，直接拨付到施工单位。在进行资金拨付时，由施工单位依据工程合同提出用款申请，项目村负责人、扶贫办、经管站负责人现场核实，填制《财政专项扶贫项目资金报账支付审批表》，报镇长签字后拨付;过程拨付时，由相关人员出具阶段验收报告;完工结算前，聘请第三方出具决算报告。进行收益分配时，经管站根据各村审核提报并经镇级批准后的收益分配方案，将收益款直接打卡发放到贫困户手中。

由于各个村投入资金和贫困户收入情况不一，因此合作社对每个村实行收益差异化分配。一是对15个重点贫困村，合作社根据投入资金所占的比例，每年给予每村1.8万元作为扶贫的资产收益。共帮扶396户贫困户，627口人，年人均增收430元。二是对有整村推进项目的于家庄村每年给予6万元作为扶贫收益，其中1.8万元用于村集体增收，4.2万元用于帮扶该村贫困户。共帮扶41户贫困户，59口人，年人均增收711元。三是对47个非重点贫困村中贫困人口多、脱贫任务重的5个村重点帮扶，每年给予6万元作为扶贫的资产收益，共帮扶217户贫困户，342人，年人均增收175元。

同时，沙沟镇对扶贫资产进行严格把关。扶贫资产的名称、类别、购建时间、预计使用年限、数量、单位、资金来源构成、所有权人、使用权人和收益权人等相关内容都严格记录在扶贫资产管理台账。另有一本扶贫资产监管台账，确保扶贫资产安全、运营正常。扶贫资产在所有权转移、经营主体、经营方式变更等过程中，经管站会在民主的基础上对程序、内容审核把关，杜绝决任何单位和个人随意处置扶贫资产。

在确定各村精准扶贫经营性资产的经营主体和经营方式时，村两委、扶贫理事会共同研究，经村民会议或村民代表会议讨论决定后，报镇经管站审核把关，公示无异议后，采取入股参观、委托经营、出租合作等方式进行经营管理。

2015年至2017年，沙溝镇经管站代管财政专项扶贫资金1600多万元，监管各类扶贫资产近2000万元，监督发放各项扶贫收益260多万元，保障了扶贫资金资产的安全有效运营流动。

管好社会帮扶资金

在与沙沟镇相邻的另一道沟，临沂市兰山区汪沟镇，积极发挥社会帮扶资金的作用，将财政专项扶贫资金、涉农财政资金、社会各界帮扶资金整合，形成经营性资产，进行严格产权界定，为各产权方颁发证书，为扶贫资产保驾护航。

2014年至2018年，汪沟镇整合上级专项扶贫资金共计1526.8万元和社会帮扶资金790万元，建设冬暖式大棚75个，简易拱棚18个，农业种植棚20个，茶叶种植棚2个，光伏发电站6处，种植莲藕110亩。位于沙岭村的19个蔬菜大棚，是临沂华强集团投资200万元援建的，项目建成后顺利按程序移交给沙岭村作为扶贫资产，2017年此项目共惠及31名贫困户，每人收益2028元。

来自社会各界的帮扶资金为汪沟镇注入了一股强大的力量，而为了不让来自社会的善款流失，镇政府出台了精准扶贫项目资产管理办法，对38个项目形成的资产颁发产权证书。明确项目产权属于村集体，让贫困村的干部群众吃了定心丸。2016年，汪沟镇党委政府把企业捐助的189万元扶贫资金投入到竹柳园、姜氏茶园等一些经济实体中去，帮助贫困群众脱贫增收，赢得了群众的信任。

同年，在汪沟镇竹园村，由金锣集团投资建设的10个冬暖蔬菜大棚建成后将无偿移交给村集体，作为竹园村的集体财产。但是，蔬菜大棚的经营管理给村集体出了难题，村支部书记赵晓亮与村民经过商讨，决定把经营权交给有经营能力的人去从事生产管理，“让最能挣钱的人去用钱”。

积极盘活经营权是汪沟镇贯彻的一项重要举措，通过公开竞标的方式，把产业经营权外包给承包户或农业公司，确定承包人，放活了资产的经营权。资产经营方需与村集体签订合同，明确管理资产责任，资产收益数量，确保扶贫资产安全并不断增值。

汪沟镇还将收益权进行量化，收益的约70%主要用于建档立卡贫困户或低收入农户，30%归村集体用于公益事业，优先保证贫困户的增收。由于经营项目收益有差异，汪沟镇制定了保底收益，由经营承包者担保每年至少要有一定的最低收入，用这种方式来提供对贫困户的生活保障。镇里还制定了详细的分红退出机制。现有的贫困户稳定脱贫后，其收益权要按照规定程序转给其它的贫困户。资产收益不搞分净吃光，在确保贫困人口稳定达到省定脱贫线以后，资产收益将被用于建立扶贫基金，以救助突发性、临时性贫困人口。

汪沟镇同样设置了资产管理平台，经管站对形成的扶贫资产进行评估、审计。扶贫资产的金额、形式、数量、位置都有详细纪录，笔笔资金都能做到实时监控，防止截留挪用、冒领贪污等现象发生。

“扶贫资产所有权归村集体，经营权归合作社、龙头企业、专业大户等新型农业经营主体，受益权归贫困户，监管权归农业局”的“四权”分置扶贫资产管理机制，通俗来讲就是把扶贫资产的鸡蛋放进集体的篮子里，让最能挣钱的人去花钱，让最需要帮助的人能受益，让扶贫的每一分钱都在阳光下运行。真正解决了扶贫资产“一锤子买卖”的问题，走出了扶贫资产重建设轻管理的怪圈，解决了搞突击短期行为的问题，保障了脱贫攻坚稳定脱贫的成效，达到了扶贫资产长效惠贫的目的。

邵国君介绍，山东省扶贫办已经将扶贫资产确权完成情况纳放入年度督查考核，目前有8个市扶贫资产确权状况达到百分之百，其他市达到百分之八十以上。在产权得到保障的情况下，山东省威海市文登区还针对贫困村、贫困户欠缺发展能力和村级发展产业难成规模的实际，积极整合扶贫专项资金和涉农资金，与企业合作共建，打造镇级扶贫产业扶贫基地，放大扶贫资金效能，最大限度增加项目收益，充分放大了扶贫资金效用。

距离2020年实现贫困人口全面脱贫还有两年左右的时间，但农村绝对贫困人口实现脱贫和贫困县摘帽并不意味着农村贫困的消失，更不意味着扶贫工作的结束。农村贫困在2020年后仍将以相对贫困和其他形式存在，未来的扶贫工作还会继续进行下去。而山东省提出的“四权”分置扶贫资金资产管理机制将会在未来长时期发挥它的作用，这也是“护航”的意义所在。