关于省级开发区体制机制创新的思考

庄伟

[摘 要]开发区作为中国改革开放的标志性成果，凭借优惠的资源要素分配制度和高效的运行方式，经过40年的建设实践和发展探索，取得了显著的经济效益，积累了丰富的建设发展经验。但随着政策红利趋紧，各方面要素成本提升，外部优势正在逐渐减弱，在内部体制机制方面的障碍也日益凸显出来，制约了开发区的进一步转型发展和升级跨越。中国经济发展进入新时代，要坚持把开发区体制机制创新作为转变发展方式的着力点，把握机构改革的有利契机，积极构建适应新一轮创新发展、改革开放的经济开发区行政管理体制。基于此，本文以垦利经济开发区为例，围绕开发区体制机制创新进行了思考，并提出了相关建议。

[关键词]经济开发区;体制;机制;创新

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.06.061

[中图分类号]F127[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2019）06-0-02

0     引 言

中国的开发区经过改革开放40年的发展和实践探索，取得了很多成就，基本上建立了规范管理、良好运行的机制。但随着经济社会的发展，在新的历史时期，开发区要再立改革开放潮头，需要从体制机制方面着手，推动新旧动能转换，实现开发区的高质量发展。

1     省级开发区体制机制创新的基本概念

开发区作为新中国40年改革开放的产物，是指国务院或各级政府批准，在其管辖范围内划出一定范围，并实施具体的优惠政策来吸引外部生产要素，促进自身发展的特定领域，主要包括自由贸易示范区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、特区和新区。开发区还可以分为国家级层面和省级层面，前者指国务院批准设立的开发区，后者指各省人民政府批准的开发区。各级人民政府成立了行政管理机构——开发区管理委员会，在开发区实施高效经营，促进区域快速发展，一般又简称为管委会。在我国的行政机构序列里面，并没有开发区管委会这一机构，但是随着我国各地建设开发区的热潮不断高涨，才开始设置这种行政机构。开发区管理委员会作为政府机构，具备职能单位性质，拥有公共权力，主要管理人员一般由当地人民政府行政高层人员兼任。

垦利经济开发区作为东营市垦利区的唯一一个省级开发区，在创新转型跨越发展中发挥了重要的作用。垦利经济开发区成立于1992年，1995年被省政府批准为省级经济开发区，兴隆街道成立于2009年，下辖16个行政村，面积约79.6 km2。2010年初，开发区管理委员会与垦利兴隆街道合二为一实施“一个机构、两个名字、一个团队”的“区街一体”管理模式。在机构设置上，垦利经济开发区（兴隆街道）共设立了7个行政机构，其中包括党政办、经发局、综合执法办公室等，还有8个事业单位，包括安全生产监督管理中心、招商中心、绿化环卫处等。2017年，垦利经济开发在山东省130多个开发区中位于第24位，属于第一方阵。

在新的历史时期和历史机遇下，垦利经济开发区积极把握山东省实施新旧动能转换重大工程和“一次办好”改革的有利契机，结合国务院《关于促进改革创新发展区域的意见》、《山东经济开发区条例》、《关于促进开发区改革创新的实施意见》等政策文件，着眼于创新开发区体制，指出了制约发展的主要问题，并提出了加快体制创新的措施。

2     制约省级开发区发展的主要问题

2.1   管理权限弱化

目前，开发区管理体制和运行机制还未达到上级政策文件规定，体制和机制基本沿袭了政府的管理办法，管委会内部机构设置基本与各镇街相近。环保、国土、市场监管、执法等虽然实行垂直管理，但是环评批复、建设项目审批、企业登记等审批权仍保留在区直相关部门，除项目立项备案权外，其他行政审批权还未下放，由于开发区本身没有明确的法律地位，无法自行直接审批办理，必须通过各派驻机构进行协调，导致许多企业在办理手续过程中既要符合管委会的建设标准，又要赴区直相关部门办理手续，运行效率降低，无法在省级开发区层面实现“一次办好”改革。近年来，尽管开发区实行科级干部包项目责任制，推行“全程代办”服务，但是仍然存在中间环节多、审批效率低等问题。

2.2   社会事务繁重

随着开发区的不断发展，辖区内的居民和流动人员不断增加，文化、教育、卫生、计划生育、劳动就业、社会管控、公共环境、社区保障、企业党建和民兵等社会事务越来越多，管理与服务的需求量日益增多，但开发区没有单独的优惠政策，税收政策、安全环保能耗约束也日益严格，管委会不仅要扛起经济快速发展的责任，还要负责社会监管的相关职能，大量社会性质的事务以及居民服务管理不利于发挥开发区的主要职能。同时，区政府对开发区的考核与其他镇街一样，除经济发展外，开发区需要承担关于镇街考核、评比、检查等的各项活动任务，还要参加名目繁多的各类会议，对口的上级工作机构不断增加，导致开发区管委会的内设机构相应增多细化。开发区应以经济发展为主，但当前的综合考核涉及面广，考核的事项复杂，分散了经济发展的精力，“人少事多”的矛盾日益凸显。

2.3   人才活力掣肘

作為政府派出机构的开发区，按照有关规定要使用编制人员，但编制有限，为充分发挥经济管理、社会服务职能，在部分岗位聘用了非在编人员。补充工作人员需由相关人社、组织部门招录或者是遴选，开发区无用人自主权，无权招聘急需人才，不能自行制定工资标准，缺少在规划建设、经济谈判、专业招商、资本经营、市场运作等方面的专业人才，削弱了开发区发展的活力和动力。机关内部各类人员管理不统一，不可能按照公务员法的要求统一评估该开发区的工作人员，工资只能按照区政府人社局批准的标准发放，不利于吸收和留下优秀人才。在任命和解雇干部职工工作人员等方面，上级区委、区政府一般负责任免，开发区仅有征求意见权，没有决定人员录用的权力，一些关键岗位由编制内人员占据，无法充分发挥专业人才的作用。目前，开发区人才激励和干部培训的功能在一定程度上被削弱了，缺乏经济管理和招商引资方面的优秀人才，制约了开发区的进一步发展。

3     省级开发区体制机制创新的建议

3.1   创新开发区管理运营体制

省级开发区应以此次党和国家机关机构改革为契机，按照“精简、高效、统一”以及“小机构、大服务”的原则，推行“大部制”改革，进行扁平化管理，全面对开发区管理部门和内部机构进行改换增设，实现一个事务由一个部门负责，集中经济管理和投资服务，各工作部门内设机构由开发区根据工作需要自行设置调整。同时，省级开发区要创新运营模式，探索“管委会+开发公司”“园区+创投”“区中园”等新型管理运营方式，实行政府主导、企业参与、市场运作的多元化运行模式，设立或引进与开发区管委会相分离的投资开发公司或创业投资基金，将开发区部分区域的职能、事项等通过政府购买服务方式进行企业化、市场化运营，以降低政府行政成本，充分激发市场活力。省级开发区要打破现有园区空间界限，按照定位相同、产业相近的原则，进行优化整合，整合后的各个“区中园”实行“公司化”管理运营，研究制定中长期发展战略规划，明确各个“区中园”的主导产业，强化项目园区的承接力和管理服务功能，加快特色“区中园”开发建设。此外，省级开发区要不断完善开发区财政预算管理和独立核算机制，按照多予少取原则，建立合理的投入和收益分配制度，建立健全开发区综合考核评估和评价体系，全面反映开发区的开发建设水平、产业聚集度、科研技术能力、创新创业、亩均效益、债务风险等因素，引导和推动开发区不断优化商业环境。

3.2   提高开发区行政服务的有效性

政府应深化“放管服”改革，凡区委区政府能下放的所有行政审批和管理权限要下放到位，确因法律法规规定而不能下放的，可实行委托下放，全部由开发区承接，同时要加强权限监管，放管结合，通过充分放权，更好发挥经济发展职责，增强发展动力，释放发展活力。具体来说，第一，政府要明确界定权力和责任、义务和利益，明确列出开发区行使的各种行政权力和主要的凭借依据，行使主体，操作程序和相应责任，并以清单的形式公布并接受监督，支持开发区设立行政审批综合服务平台，加快“一次办好”改革，推进并联审批、单一窗口、网上办理等模式服务。第二，政府要按照“产城融合”思路发展，完善交通组织，优化路网结构，补齐内部生产性、生活性服务业，允许产业能进能出，打造“会呼吸的开发园区”，提升整体承载能力。第三，省级开发区要充分依靠当地政府确保所在辖区的社会稳定，开发区内的学校、医院可按照统一规划由开发区负责建设，竣工后移交辖区所在地人民政府的教育、学校部门管理运行，遵循财权事权相匹配原则，将开发区相应的财政收入划给地方政府，也可由所在地人民政府自行建设管理运行。第四，政府应支持社会上的资本参与开发区的发展，积极探索PPP、BOT、BT等合作投资模式，建立企业用地，开通环境评估和安全评估的绿色通道，进一步提高项目投资和建设的审批效率，严控开发区内涉企检查和涉企收费，当好服务企业的“店小二”。

3.3   完善开发区选人用人机制

省级开发区要按照科学合理、精简高效的原则，加强开发区机构编制规范管理，建立“开发区—内部部门—个人”三个层级管理架构，科学核定开发区内各部门总岗位数和各岗位数额。探索创新开发区人事管理制度，实行无差别人员管理，遵循编制内任职与岗位上聘职相分离、定额工资与实际薪酬相分离、人事档案管理与合同聘任聘用相分离的“三个分离”原则，全面推行聘任职员制和岗位绩效工资制。原行政、事业身份“封编封级”保留不变，工龄连续计算，编制职务级别出现空缺时，根据绩效考核情况，按规定晋升职务职级或技管等级，并作为编制内职务封存入档案，作为调出开发区晋升交流、调整档案工资和办理退休的主要依据。同时，省级开发区要建立干部动态交流机制，从区内其他机关事业单位进入开发区的在编在岗人员，其身份职级封存入档，签订聘用合同;由开发区调出的人员，退出岗位聘任制，按照档案身份和职级办理调动手续。省级开发区要制定工资考核办法，实现薪酬管理由“铁工资”向“活薪酬”转变，落实开发区编外用人自主权，面向社会公开吸纳优秀人才，建立能进能出、能上能下的灵活用人机制和有压力、有动力的考核激励机制，激发人才的创造力和活力，并进行招商体制机制企业化、市场化改革，实行招商人员招聘、雇员制、绩效考核、底薪加绩效奖金等激励措施，充分利用社会资源，鼓励购买专业化、市场化的“双招双引”服务。

4     结 語

加强新时代开发区的改革和创新发展，最大限度地给开发区赋权，从体制机制上“松绑”，是适应经济发展新常态、加快转变经济发展方式的重要举措，对于开发区紧紧抓住重要历史性窗口期、推动改革开放向纵深发展具有重要意义。

主要参考文献

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[2]阮金辉.开发区管委会与属地政府关系形态研究[D].上海：复旦大学，2011.

[3]盖九志.关于经济开发区管理体制机制问题的思考[J].机构与行政，2014（2）.

[4]嵇爱平.加快开发区转型升级 实现创新驱动发展[J].北方经济，2014（10）.