基于功能设计的综合保税区建设策略

马红萍

摘 要：综合保税区的功能较为多样化，但具体到各个综保区，应根据自身特征合理规划。从解析综保区主要功能入手，通过对几大成熟综保区功能规划的分析，认为各综保区的功能设计，应遵循渐进原则，并立足于地区区位优势、腹地经济产业背景，不能一概而论，以期对国内新近设立的综保区功能设计具有借鉴和启示作用。

关键词：综合保税区;功能设计;同质竞争;建议策略

中图分类号：F127        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）01-0052-02

一、综合保税区的主要功能设计

综合保税区是设立在内陆地区的具有保税功能，并实行境内关外管理的特殊监管区域，整合了海关特殊监管场所的所有功能与政策，集保税区、出口加工区、保税物流中心的功能于一身，是目前除自由贸易区外开放层次最高、优惠政策最多、功能最齐全、手续最简化的特殊开放区域，可以发展国际中转、配送、采购、转口贸易和出口加工等业务。综合保税区的功能可以归纳为两类：基本功能和拓展功能。基本功能有国际贸易功能、保税物流功能和保税加工功能，拓展功能主要表现为服务贸易功能。

（一）基本功能

1.国际贸易功能。综合保税区作为海关设立在内陆的对外开放区域，国际贸易功能是其最本功能之一。综合保税区可以有效利用周边地区空港和海港等交通枢纽资源，借助区港联，将口岸功能延伸到区域内，形成连接港口城市与内陆地城市的物流节点。另外，境外货物进区保税，国内货物进区享受出口退税的优惠政策，使得进区商品具有较强的价格竞争力，对国际采购商有很大吸引力。国际贸易功能下综保区企业可开展的业务主要有国际采购、转口贸易、口岸作业、跨境电子商务等。

2.保税物流功能。综保区对进区货物仓储不定期限，区内货物可自由流转，区内物流企业可以在综保区内建立件杂货和集装箱堆场，办理出口集拼和进口分拨，开展货物的保税仓储、拼装、分拨配送等物流运营管理业务，区内仓储物流企业利用综保区政策的便利积极与商业、金融业、会展业等相关行业合作成为综保区内仓储物流企业拓展增值服务的重要方向。

3.保税加工功能。保税加工是指经营者经海关批准，对未办理纳税手续进境的货物进行实质性加工装配和制造后，复运出境的一种加工贸易方式。海关对设立在综保区的加工贸易企业不实行分类管理、不设银行保证金台账;产品区内销售或出口免征生产环节增值税;加工出口产品的进口料件免征关税、增值税、消费税，免领进出口许可证。综保区的保税加工功能为利用国内外两种资源、产品面向国际、国内两个市场的生产企业提供了政策凹地。对于有相当一部分零部件、原材料需要境外采购的加工贸易企业，在综保区内设立加工制造场地将极大地降低时间与运输成本。

（二）拓展功能

作为最贴近进口产品市场的综保区，综保区不仅是商品聚集区，更是企业、人才、资金的聚集区，大量生产要素在区内聚集，带动区内金融业、信息业、租赁业等多种服务业发展。综保区的拓展功能主要表现为服务贸易功能，包括在综保区内设立研发部门，为方便进口设备的检测和维修，开展国际商品的展示、展销和租赁，以及建设国际离岸结算中心等。

二、我国几大成熟综合保税区的功能设计分析

第一，苏州工业园区综合保税区：立足保税加工功能，开发口岸作业。苏州工业园区综合保税区是在苏州工业园区的出口加工区、保税物流中心（B型）、直通式陆路口岸基础上进行功能整合和政策叠加而形成的，总面积5.28平方公里，其中东区3.88平方公里，西区1.4平方公里。2006年12月17日国务院批准设立，2007年8月28日通过海关总署等国家九部委的联合验收并封关运作，是国内首个综合保税区。苏州工业园综合保税区最初定位于国际贸易、保税加工、保税物流等功能，通过综保区的优惠监管政策和完善的配套服务直接服务于周边的加工制造业，为企业提供更为全面的功能平台，满足加工贸易的各种需求。经过几年的发展，初步形成了以精密机械、电子信息产业为主导的保税加工体系，已成为国内最重要的精密机械仪器制造基地和高新电子产品集散中心之一，并最终发展成为长三角地区制造集群的生产服务。但随着第二产业大环境改变，保税加工，特别是粗放的保税加工已经没有竞争优势，综保区在紧抓制造业转型同时，开发口岸作业功能，开展空—陆联运和区港联动机制，使苏州工业园综合保税区成为上海洋山港，浦东空港及太仓港等周边空（海）港在内陆地区的虚拟口岸。未来将建设以苏州工业园综合保税区为核心区，以虚拟口岸为依托的现代商贸物流运营示范区。

第二，重庆西永综合保税区：突出保税物流与保税加工功能，拓展服务贸易。重庆西永综合保税区2010年2月由国务院批准设立，规划面积10.3平方公里，分为A、B两个区块，是我国设立在内陆地区的第一个综合保税区，也是迄今为止国内规划面积最大的综合保税区。西永综保区重点发展保税加工和保税物流功能，依托西永微电子产业园区高科技项目集群优势，突出吸引电子信息产业类企业入驻，打造外向型电子信息产业集群，开展笔记本电脑、打印机、服务器、路由器、交换机等电子产品及关键零组件研发、保税加工制造，目前四大国际知名品牌商（惠普、思科、宏碁、华硕）、三大代工厂商（富士康、广达、英业达）及相关生产服务配套厂商（SK海力士、新普、沙特基础工业、辛克物流）都正式落户重庆西永综保，2017年综保区全年工业总产值达到1 601亿元，外贸进出口总值1 714亿元，成为重庆打造内陆开放高地的重要平台，助推重庆加快建成中西部第一大加工贸易基地。

第三，北京天竺综保保税区：夯实国际贸易功能，发展航空服务业。北京天竺综合保税区总体规划面积5.944平方公里，于2008年7月23日获得国务院批复，2009年7月28日通过海关总署等十部委联合验收，成为全国首家依托空港口岸设立的综合保税区，兼有“港”和“区”的双重特性，天竺综保区依托与首都机场无疑对接的区位优势和已有的保税区的产业背景，进一步夯实口岸接驳、国际贸易等基础口岸功能，发展航空服务业，带动口岸经济发展。以成功完成机场口岸平移为契机，大力发展现代物流、服务贸易、保税加工、保稅研发、检测维修、保税展览、特色金融等产业，打造以保税功能为特色的国际空港综合服务示范区。

三、基于功能设计的综合保税区的建设策略

第一，综合保税区的功能设计是一个渐进的过程。林康等（2000）指出，世界自由贸易区的功能设计是根据区位条件和进口贸易的流量而确定的，并且随着国内外经济形势的发展而调整和发展。在我国，综保区作为自由贸易区的低级形式则试图涵盖自由贸易区的全部功能，结果是导致综保区资源配置效率低，不利于综保区功能效应的显现。分析以上国内成熟综保区的功能设计的转型，可发现这些综合保税区在建立初期大体集中在进出口贸易、仓储物流、保税加工等基本功能，但也各有特色，随着综保区的发展成熟，在立足基本功能的同时，致力于金融服务、商品展销等服务贸易拓展功能。由此可知，综保区的功能设计是一个渐进的过程，不能简单的一蹴而就。

第二，综保区的功能设计应考虑地区区位优势及腹地经济情况。对有优良的海（空）港口设施作为依托，经济腹地对外贸易繁荣的综保区，应重点发展以国际贸易功能为主的转口贸易、口岸作业等业务。我国大多数综保区在设立之初都作为承接产业转移，加快地区产业升级的平台，由已有的保税区、出口加工区和保税物流中心转型而来，本身在功能上已初步成型，在综保区建设初期应在立足原有功能的基础上，再开发其他功能。对一些区域面积不大的综保区，因本身不具备完善的功能规划空间，应根据综保区本身具备的特点重点发展国际贸易功能或保税物流功能，在功能设计方面不必面面俱到。

第三，地区内综保区功能应考虑错位协同设计，避免同质竞争。国内很多地区都设立有多个综合保税区，各区应通过功能错位、各有特色，在招商、产业、功能、管理、交通方面协作发展，这样可以避免各自为政，同质化竞争。特色主导功能越明确，则越有利于取得竞争优势。而各个园区形成发展合力，通过突出地理优势、产业优势，相互协作，优势互补，形成产业集群效应和规模效应，从而带到周边和区域经济的发展。

第四，政府应创新管理方式和管理体制，变政策效应为功能效应。随着中国加工贸易政策调整以及土地、劳动力和环保等资源禀赋约束加强，综保区内主导功能加工制造产业优势不再，而依托保税加工产业集群存在的保税物流业务也会面临萎缩困境，综保区的保税优势会逐渐淡化，进一步加快产业升级和技术创新，变粗放式，劳动密集型的出口制造业，为高科技、高附加值产业为发展导向，由国际贸易、保税加工和保税物流基本功能向服务贸易功能转型是大势所趋。这就需要政府创新管理方式和管理体制，在以下方面下功夫：一是在国内对综保区还缺乏全国性法律规范下，综保区所在地方应出台统一管理的法例规章。最大限度地保证综保区的“自由和便捷”的原则，规范综保区的各项经济活动，使管理都和投资者有法可依，有章可循。二是应加强与海关沟通协调，落实通关一体化进程，实行“一线放开、二线管住、区内自由”的更加开放的监管模式，提高通关效率，降低通关物流成本。三应优化区内发展环境，强化服务意识。应高度重视招商引资工作，重点引进高科技术龙头企业，优化产业结构;应重视园区周边基础设施建设，这有利于集聚与综保区关联度较大的配套上下游企业、商贸及物流发展业;综保区管委会应贯彻“小机构，大效率”，在履行日常监管和服务职责之余，尽量减少对区内企业的干涉。

参考文献：

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[2]  刘奇，罗君名.海口综合保税区的功能定位与拓展[J].产业与科技论坛，2015，（12）.

[3]  范巧.区域辐射能力、辐射区产业规划与特定地区产业定位评价——以重庆两路寸滩保税港区和西永綜合保税区为例[J].开发研究，2013，（2）.