农村项目制供给“内卷化”及其消解

张昊

摘 要：农村税费改革对农村公共产品供给造成了巨大的冲击，乡镇财政呈现出“空壳化”状态，无法继续履行其供给农村公共产品的职能。鉴于此种情况，国家及政府尝试运用项目制供给这种转移支付的方式来填补农村公共产品供给的空缺。但实际情况表明，这种供给方式在具体实施的过程中遭遇了“内卷化”的困境，即随着供给投入的增加，供给效能却丝毫没有提高。从调整供求方向，完善供给机制，切实提高转移支付效能出发，是消解“内卷化”的必由之路。

关键词：公共产品供给;供求偏离;供给效能;内卷化

中图分类号：F323        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）01-0009-02

一、单向主导与顶层设计：项目制供给运行机理及其内卷化

（一）农村公共产品的项目制供给运行机理

近年来，农村税费改革给农村公共产品供给的方式带来了巨大的变化，分税制改革之后，基层政府丧失了之前拥有的依靠征税得来的财权，不再具有自主筹资筹劳的能力，进而导致乡镇政府财政出现了“空壳化”的特征，同时也造成上级政府财权大于事权、基层政府财权远小于事权的窘境。

项目制供给的运行机理，从项目制供给的内涵来看，它是指“中央或上级政府出于缓解基层政府财政压力的目的所采取的一种转移支付的方式”。从项目制供给具体实行过程来看，中央或上级政府为基层政府设计或提供某项目，并提供项目专项资金，各个地方政府通过公平、公开竞标的方式去争取项目，之后按照项目要求达到上级所要求达到的效果，并自觉接受上级政府的考核，最终获取专项项目资金[1]。

（二）农村公共产品的项目制供给内卷化及其表现

1.项目制供给中配置失衡。早在我国农村公共产品供给的过渡时期，配置失衡问题就一直存在，当时存在的问题主要是“软硬不均”，软件服务设施与硬件设施不能够匹配。因为在当时的条件下，经济文化水平相对落后，农民的关注点主要集中在农村的基础建设、基础设施等肉眼可见的公共产品上。在推行公共产品项目制供给之后，这种问题又进一步得到了强化，中央和上级政府近年来不断增加转移支付的比例，这在某种程度上显示出中央和上级政府对于基层政府的不信任。所以表现在项目制供给中，中央和上级政府作为项目的发放方，站在他们的角度上来看，他们会更加注重项目完成之后的考核与评估[2]，硬件设施相对比较容易量化与考核，且发展变化会比较显著。反观软件设施，大多数软件设施都不是独立存在的，且软件设施通常需要一个漫长的周期才能够出效果，所以相对来说量化考核的难度大。所以在项目制供给中，软件设施通常被舍弃，这就直接导致软硬不能平衡，整个项目制供给陷入困境[3]。

2.“官僚自我利益最大化”的项目制供给。项目制供给的初衷是增加公共产品供给的数量，提高供给的效能，填补基层政府由于“悬浮化”所造成的空缺。但在实际的操作过程中，虽然项目制供给是一种超越科层制的供给方式，但却无法真正摆脱科层制运作中的通病;他们在实际操作过程中考虑更多的是如何通过项目制供给的方式来提升自身的政绩，由于项目与资金是一体的，出于实现自我利益最大化的目的，他们更倾向于发放一些“面子工程”的项目，同时由于项目制供给的连续性，这些“面子工程”往往是既有的，所以在很大程度上這些供给严重偏离农民对于公共产品的需求。这就直接导致资金不断投入后，却由于供求偏离的缘故，实际的供给效能没有得到提高，项目制供给陷入“内卷化”[4]。

3.竞争机制导致项目制供给的“马太效应”。正如上文所提到的，项目的发放方会制定一系列要求去让项目的竞争方（各乡镇）来匹配，这种变相的竞争机制虽然在一定程度上激发了项目竞争方通过改善自身条件来与项目匹配的积极性。但另一方面，这种竞争机制带来了一种“马太效应”：经济基础较好、先天条件占优的乡镇往往会争取到资金、规模更大的项目，然后通过这些项目的运作进一步完善和提高该村的公共产品供给能力[5]。反观那些经济基础比较薄弱、条件无法与所发放项目相匹配的竞争者，则会在项目制供给的竞争中不断被边缘化，直至被淘汰。加之在很多情况下，在一个项目中，基层政府需要拿出一部分资金与中央和上级政府提供的资金相匹配共同完成项目，这同样也进一步加剧了分化。这种项目制供给中的“马太效应”，直接加剧了项目制供给水平的分化，导致农村项目制供给呈现零散、错乱、分配不均的消极状态[6]。

二、结构性供求偏离与财事权弱化：深入剖析项目制供给“内卷化”

（一）“条线式”供给导致供求偏离

在农村公共产品项目制供给中，采用的方式主要是“条线”的方式，中央和上级政府主要依据其所要贯彻的政治目标及政治倾向，并将政治目标与政治倾向渗透于项目制中。所以，地方及基层政府在竞争项目的过程中无形中被禁锢于中央和上级政府设计的“枷锁”中，加之其自身实力有限，进一步限制其在项目制选择中的自主性。这就造成地方及基层政府在整个项目制供给中只能被动承载发放者的政策意图，却不具备资源分配的自主权。从长远来看，这种方式错置了农民的需求，将农民的真正需求消散于中央和上级政府的政策意图与政策指向中。

（二）财政“空壳化”导致基层政府财权、事权弱化

中央和上级政府所发放的项目虽然在很大程度上贯彻了上级的政治倾向于政治意图，但项目的载体及项目的具体实施是在农村，由于管理层级及管理幅度的原因，中央和上级政府只能够负责宏观的项目具体内容、竞争程序、考核评估机制的制定，但是项目的具体运作与实施则依然要落到基层政府身上，项目的运作与实施离不开基层政府的管理，而基层政府的管理又需要相应的事权做保障。

（三）过度功利化忽视了农民体验与集体偏好

项目评估环节是整个项目制运作中至关重要的一环，它关系着项目实施主体在整个项目实施期间的成果检验，关系着项目实施方能否顺利拿到项目资金，因此考核评估的指标必须具体、明确、清晰且具有可操作性。但在实际进行考核的过程中，由于项目所涵盖的方面众多，涉及的因素也不是单一、具体的，这就给考核单位造成了巨大的阻碍与困难。所以，他们选择采取一种完全“数字化”的考核指标去进行项目的考核，这种“数字化”的考核指标仅仅能反映项目最终呈现状态的水平[7]，缺错置忽视了项目实施过程中的农民体验与集体偏好。由于地方财政“空壳化”带来的“农民集体失语”，本该成为项目评估主要考虑因素的“农民体验与集体偏好”，被迫于无奈的错置、忽视。

三、创新多元整合：消解农村公共产品供给“内卷化”的必由之路

（一）创建“阶梯式”资金补偿机制

在项目制供给的资金分配时，往往是中央财政提供一部分资金，并要求基层政府相应提出配套资金，中央这样做的目的是想通过这种方式建立一种中央政府与基层政府之间的合作机制，让中央政府与基层政府共担风险。但现实情况是，这种资金强行配套的方式严重拖垮了基层政府财政，导致本身就“空壳化”的财政进一步陷入危机。基于此种情况，可尝试在项目制供给的过程中建立一种“阶梯式”资金补偿机制：中央财政的拨款数额不定，在整个项目完成、评估结束之后，以最终评估结果为依据，选择一个平均指标，将最终评估得到的具体指标与其比较，将比较结果按照从高到底呈“阶梯式”排列[8]，在顶端的项目主体将获得最多的资金，从上到下依次递减。这种方式可以在很大程度上给予基层政府财政一定的自主权，并能够在很大程度上提高基层政府投身于项目运作、管理中的积极性，也能逐渐将基层政府财政从“空壳化”的泥潭中拉出。

（二）创建“多维式”农民体验主导的项目评估机制

在整个项目制供给的过程中，最重要的就是提供符合农民需求、农民体验的公共产品，如果不能满足这一点，所有的供给都只能是一纸空谈，都只能是用来提高指标、获取资金的手段和把戏。所以针对这种供求偏离的现象，在项目制供给中可以尝试建立一种“多维式”农民体验主导的项目评估机制，从多维度、多因素出发，由之前的“精英决策”转变为“村民体验决策”，不再只考虑项目的统一化、标准化。而要真正结合农民的需求偏好与民生体验，从每一个项目所在村庄的特殊性出发，以村庄的实际情况为准去制定考核指标。并针对“农民集体失语”的现象，将农民的想法与建议作为评估项目的一个重要维度，将农民体验植入项目内容，让农民体验影响项目开展，让农民体验主导项目的实施，真正让发放到农村的项目能够在农村立足并真正惠及到农民。

（三）创建“多元式”乡村科技内生动力助推机制

前文提到，在基层项目制供给中，普遍存在一种“软硬不均”的现象，即在供给中过于重视易于量化考核的硬件设施，而对于具有一定科技含量、对农村长期发展具有内生推动作用的“软”项目，却没有给予足够的重视。在2017年中央一号文件《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》中，提到了农村发展的两大支撑，包括科技支撑和基础支撑。

参考文献：

[1]  黎民.公共管理学[M].北京：高等教育出版社，2003.

[2]  刘红云，张晓亮.多元视角下解决农村公共物品供给问题的路径选择[J].北方经济，2007，（13）：5-6.

[3]  詹建芬.对公共产品短缺现象的困惑和释疑[J].江淮论坛，2005，（1）：8-9.

[4]  林万龙.中国农村社区公共产品供给制度变迁研究[M].北京：中国财政经济出版社，2003.

[5]  蔡秀云，李红霞.财政与税收[M].北京：首都經济贸易大学出版社，2008.

[6]  朱钢，贾康.中国农村财政理论与实践[M].太原：山西经济出版社，2006.

[7]  何菊芳.公共财政与农民增收[M].上海：上海三联书店，2005.

[8]  常伟.农村公共产品问题的历史演进[D].合肥：安徽大学三农问题研究中心，2013.