城市基层治理内卷化困境及其对策研究

摘 要：社区作为城市基层治理的元单元，承担着连接居民和政府的纽带作用。单位制解体，居委会代替原有的单位成为社区居民自我管理、自我服务的任务载体。但是由于各种特殊的时代背景和机制问题，社区自治更多地成为政府管理的新外衣。长期存在的弊病和现实的问题困境，使得当前的城市基层治理面临内卷化困境，本文在分析内卷化的背后原因的基础上，提出了适当的建议，希望对推动国家-社区-居民的多元基层治理有所借鉴意义。

关键词：基层治理；内卷化；去行政化；社区认同

1 “内卷化”的相关文献回顾

“内卷化”这个词语来源于拉丁语，意思是指“卷了起来”，在早期的“内卷化”研究中，主要包括三个方面，分别是文化的内卷化、农业的内卷化以及国家的内卷化。

美国的人类学家戈登·威泽首次拓展了这个词语的应用范围，他用这个概念来描述了一种文化模式，即既无法使自己稳定下来，同事也无法转换为新的形态，从而只能是自己的内部变得不断地复杂起来。[1]

格尔茨在此基础上，进行了新的拓展，他在《农业内卷化： 印度尼西亚生态变迁的过程》一书中，认为印度尼西亚爪哇地区的农业部门，由于其外部做扩张收到了限制，因此，起当地的农业耕作只能转向更加精细化和复杂化的发展形态，从而得以实现增长的劳动力的得以部消化，与此同时人均收收没有下降。[2]他把这种状态称作是“农业内卷化”。

杜赞奇则是将内卷化研究扩展到国家权力的领域内，他用此概念对国家权力进行了创新性的描述，把社会原本的就有模式的复制、延伸和精致化的状态成为“国家内卷化”。[3]

何艳玲和蔡禾首次将内卷化用于我国城市基层组织的研究中。他们认为居委会可以实现社区代表大会直接选举产生，但是并没触碰到组织性质和实际运作的层面。发而是借助这一表面的变化，使得原有的居委会组织性质（准政府机构）得以强化。[4]

除此之外还有很多学者试图对城市社区自治中的“内卷化”进行解读。目前我国的城市社区自治，基本上是在行政权力主导的情境下进行的，其本质上不过是国家权力的触角重新渗入到基层生活的过程，这种渗透过程的结果必然是“没有发展的增长”，即意味着此次延伸与渗透是以内卷化为根本特征的。[5]

近几十年来，中国多次大规模推进基层民主自治，但行政化意味的基层组织所达到的实际效果与我们的预设相距甚远。作为公共空间的基层社区，其民主自治的流程和内容就在这一过程中发展出了形式化意味，因而无法给基层社区带来真正的民主。

2 城市基层治理“内卷化”表现和危害

城市基层治理的内卷化困境，使得当前的城市基层政府结构不断地处于膨胀的状态，部门利益不断相互嵌套并深化，社会的治理体系结构越来越缺少组织弹性。

（一）基层治理“内卷化”表现

目前城市社区治理工作中的内卷化主要表现在以下几个具体方面：

第一，过于精细的管理机构分化。城市不断发展，新的管理部门不断产生并脱离母体，科层制的管理结构不断强化，条块分割日益严重。

第二，组织功能逐渐片面化。当前基层政府很大的精力在与基层维稳。对于社区居民的利于诉求从不但无暇顾及甚至刻意漠视。

第三，空心化的社会组织。由于传统熟人社会的解构，职业、收入等阶层差异进一步拉大，加上社会节奏的加快，居民基本上对于居委会等基层自治组织基本上是缺乏兴趣的，導致很多的基层自治组织“空心化”严重。

第四，社区工作人员行政化倾向突出。基层组织承担很多基层政府的很多任务职责，工作人员疲于应付各种任务，背离了原有的工作性质和工作任务，使社区治理工作出现异化现象。

（二）基层治理“内卷化”危害

首先，社区公共性不断衰退。随着人们对于个体自由、家庭和自我利益的追求，基层的公共议题缺失严重，社区的公共性逐渐丧失。

再次，社会风险积聚。面对复杂的社会问题，政府职能非但没有得以有效发挥，一味地只是增加新部门和工作人员，反而使得社会矛盾不断积累，社会风险加大。

最后，国家意志解读“地方化”。城市基层组织的运作基本上是借助于人情关系的，；居委会、社区积极分子和社区居民三方往往进行协商沟通，漠视异化的现象，目的是尽快完成上级分配的任务。社区居民多是被动参与社区的事务和活动，走过场、走形式的参与社区各种活动。[6]以上表现，实质上就是国家意志的地方化解读。

3 城市基层治理“内卷化”的成因

社区建设运动是我国城市基层社区治理大背景，由于市场化和单位制衰落致使城市基层社会出现了诸多不稳定因素，并逐渐成为政府治理的障碍。所以，需要从制度环境方面对我国城市社区治理内卷化危机突显的原因进行分析。

首先，上世纪90年代兴起的社区建设运动并没有改变原来的社区组织内部格局，基层管理组织也是已经固化的形式，，这是基层治理陷入内卷化的一个根本内因。

其次，伴随着我国城市化的迅速发展和单位制的终结，城市社区居民的异质性不断强化。例如：城市社区中居民世界观和价值观、个人身份和地位、个人职业等都具有明显差异。大家居住于同一地域空间内，但是所追求的生活不尽相同，针对公共精神和议题是很难产生的，所以“地缘共同体”形成的可能性更小了。

4 针对城市基层治理“内卷化”困境的对策建议

当前权力网络主要包括社政府-居委会-居民，社区治理的格局需要通过权力网络来实现。针对城市基层治理“内卷化”困境的对策建议主要包括以下几个方面。

首先，让居委会去行政化，回归居民自治组织是重要的举措。改革基层权力运作路径，需要居委会回归居民自治组织。居委会不应是只为上不为下的政府派出机构，为了实现国家政治权力与底层社会的日常生活紧密衔接，需要对社区的治理树立治理秩序。

其次，培育居民社区认同至关重要。

培育居民社区认同是为了增强社区居民的责任意识和主人翁精神。可采用的主要措施包括：建设科学有效的居民参与环境与机制、使用多种活动方案推广和宣传社区认同的重要性、加强社区居民的相互信任和相互依赖、和社区居民一起应对社区重大问题和决策，进而增强社区权力，提升社区居民参与的积极性，进一步探索有效的社区-政府无缝对接项目。

本文从“内卷化”的相关文献回顾、城市基层治理“内卷化”表现和危害、解决措施三个方面分析了城市基层治理内卷化困境及其对策，希望对相关领域的研究有所借鉴意义。

参考文献

[1]刘世定，邱泽奇. “内卷化”概念辨析[J]. 社会学研究，2004，（05）.

[2]郭继强. “内卷化”概念新理解[J]. 社会学研究，2007，（03）.

[3]杜赞奇. <文化（权力与国家：1900——1942年的华北农村[M].南京： 江苏人民出版社，2008：41.

[4]陈宁. 国家—社会关系视野下的社区建设：走向内卷化的权力秩序——基于对长春市J社区的研究[J]. 兰州学刊，2010，（07）.

[5]何艳玲，蔡禾. 中国城市基层自治组织的“内卷化”及其成因[J]. 中山大学学报（社会科学版），2005，（05）.

[6]桂勇. 邻里空间：城市基层的行动，组织与互动[M].上海：上海世纪书店出版社，2008：224.

作者简介

李世荣，云南大学，建筑与规划学院，城市管理专业，2015级硕士研究生。endprint