建设大熊猫国家公园推动白水江片区社区协调发展

张元明

大熊猫是我国特有的濒危野生动物，是我国的“国宝”、“和平使者”，是世界生物多样性保护的旗舰物种，具有极高的生态、科研、文化及美学价值，大熊猫栖息地是全球生物多样性最丰富的地区之一，保护大熊猫及其栖息地，是我国生态文明建设的需要，也是世界自然保护事业的需要。

一、建立大熊猫国家公园的重大意义

生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容，关系人民福祉，关乎民族未来。党中央、国务院高度重视生态文明建设，先后出台了一系列重大决策，取得了重大进展。2012年11月，党的十八大做出“大力推进生态文明建设”的战略决策，坚持人与自然和谐共生。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“建立国家公园体制”。2016年4月，中央经济体制和生态文明体制建设改革专项小组召开专题会议，研究部署在四川、甘肃、陕西三省大熊猫主要栖息地整合设立国家公园。2016年12月，习近平总书记主持中央全面深改领导小组第三十次会议审议通过《大熊猫国家公园体制试点方案》。2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《大熊猫国家公园体制试点方案》。2017年9月，中办、国办印发《建立国家公园体制总体方案》，科学界定了国家公园内涵，明确了目标和实现路径。2017年10月，党的十九大报告指出：建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。党的十九大报告还提出，改革生态环境监管体制，构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。

二、社会经济现状

随着人民生活水平不断提高，人民群众对良好生态环境的向往成为更高的追求，保护生态环境的意识不断深入人心。建设大熊猫国家公园就是为了让优质生态资源能够全民共享和世代传承，实现人与自然和谐共生、共同发展，满足人民群众对于优美环境的需求。大熊猫国家公园建设具有广泛的社会基础，获得了人民群众的大力支持。

（一）人口与分布

大熊猫国家公园白水江片区涉及陇南市1个市，武都区、文县2个县（区），裕河镇、洛塘镇、五马镇、枫相乡、铁楼乡、碧口镇、玉垒乡、中庙镇、丹堡镇、刘家坪乡、范坝镇、尚德镇、石鸡坝镇、三仓乡14个乡镇，105个行政村，8264户，27290人。其中，武都区涉及裕河镇、五马镇、洛塘镇、枫相乡、三仓乡5个乡镇，35个行政村，2459户，10310人；文县涉及刘家坪乡、碧口镇、范坝镇、铁楼乡、玉垒乡、丹堡镇、中庙镇、石鸡坝镇、尚德镇9个乡镇，70个行政村，5805户，16980人。村落相对较小，大村和乡镇多坐落于河谷。居民以汉族为主，少数民族有白马藏族和回族。

（二）社区经济现状

白水江片区地处偏远山区，经济发展落后，社区贫困，社会发展基础薄弱，导致公共服务供给能力较弱，社会发展整体滞后。2016年陇南市人均GDP低于全国平均水平。第一、二、三产业分别占GDP的14.6%、21.2%、64.2%。工业薄弱，主要有煤炭、水电、水泥、农产品加工等。

三、促进社区可持续发展

（一）生态移民搬迁安置

由当地政府主导，在充分调查、村民愿意的基础上，制定社区居民搬迁安置专项规划，准确评估搬迁的必要性，合理划定需要搬迁的社区和人口，明确搬迁安置地点、补偿方式。统筹使用易地扶贫搬迁、地质灾害避险搬迁、生态搬迁和农村危房改造等政策和项目，将居住在核心保护区和生态修复区的居民分批次全部迁出，适当搬迁分散居住、生活不便且对野生动植物干扰较大的散居居民。合理控制科普游憩区和传统利用区内原住居民人口及生产规模，严格限制迁入人口。

依托相关政策，强化移民搬迁安置点基础设施、公共服务配套建设，改善生产生活条件。对搬迁居民提供安置补助，解决宅基地等，妥善解决搬迁群众的住房问题，让搬迁群众有房住，住得起。采用货币安置方式，鼓励搬迁群众到城镇落户。

通过生态公益岗位、产业扶持、技能培训等手段，妥善解决搬迁群众的生产生活问题，提高搬迁群众的综合发展能力，让搬迁群众搬得动，留得住。优先搬迁安置核心区的居民。恢复已搬迁村落、通村道路的植被，修复自然生态系统。

（二）引导居民集中居住

依托城镇化建设，利用现有政策，引导社区居民向附近城镇流动和集中。科学规划、合理布局，建设一批富有地域特色和大熊猫国家公园文化的新农村、美丽乡村、特色乡村，大力改善社区基础设施，配套完善居住点社区基础设施和公共服务设施，提升基本公共服务保障水平，引导分散居住的群众就近在集中居住点落户。保持集中居住点的地方特色、村落景观、村落布局、空间形态、建筑形式及赖以生存的自然、文化、社会环境。开展国家公园示范社区建设，建设生产生活方便、人居环境优美的新村落。

（三）建立特色小镇

依据当地城镇化建设规划和新农村建设规划，在白水江片区及周边关联区域建设一批特色小镇，为社区居民、访客服务提供购物、食宿、教育、医疗等商业和公共服务，加强市政设施和公共服务设施建设，提升综合承载能力。

（四）有序退出工矿水电产业

科学评估白水江片区的工矿企业、各类设施和产业项目，制定工矿企业处置及不符合国家公园功能定位和保护要求的各种设施、产业项目退出专项规划。依法逐步退出白水江片区及周边不符合保护和规划要求的各类矿点、矿山、工厂、水电站等工矿企业。关停已建的非法水电站，对符合整改条件的电站实施生态修复措施，完善生态水放流功能。整改已建旅游设施，逐步拆除不符合生态保护要求的旅游设施。

严格保护措施，打击非法砍伐木材栽培木耳、香菇、天麻、猪苓等行为。取缔非法建设的养殖场、药材种植点等影响生态保护的生产设施。采取补偿、置换、产业替代等多种方式，逐步退出合法但不利于生态保护的社区产业。

对白水江片区周边建设的重大工程，采取必要措施，最大限度降低对国家公园的生态环境影响。依据“依法、合理、公平、差别化”原则，对退出的合法工矿企业给予合理补偿。开展工矿企业退出区域生态环境改造和修复工程，通过边坡稳固、尾矿治理、改良土壤基质、种植重金属耐性植物、构筑人工湿地、净化地下水、微生物修复等环境工程手段，逐步恢复退出工矿企业区和产业项目区的植被、土壤、水源，提升区域生态功能。

（五）提供生态公益岗位

依据相关法规、政策，合理设置生态公益岗位数量，制定生态公益岗位管理制度。生态公益岗位分为生态管护公益岗位、志愿者岗位和特许经营岗位，按照确有所需、群众自愿原则聘用，按相关政策给予报酬，建立社区居民生态保护业绩与收入挂钩机制。

建立社区居民参与国家公园共建机制，鼓励社区居民从事区内生态体验、环境卫生、环境教育、安保、生态保护和生态监测等工作，生态公益岗位向生态搬迁户、贫困户倾斜，优先安排社区居民以及周边贫困村的贫困户，争取达到生态搬迁户和贫困户一户一岗，使社区居民在参与国家公园管理运营中获得稳定收益。

（六）扶持社区发展生态产业

结合自然地理特点，分析市场前景，结合相关产业扶持政策，制定白水江片区生态产业发展规划。

制定周边区域产业影响白水江片区建设的负面清单，调整产业结构，逐步淘汰不利于生态环境保护的产业。

统筹生态系统保护和社区发展需求，适度发展有机农业、循环农业、特色林业、生态体验服务业等环境友好型生态产业。结合特色小镇建设，适度发展旅游服务、电子商务、特色农产品加工、物流服务等生态产业配套产业。

依托大熊猫国家公园的品牌影响力和丰富的旅游资源，开展职业技能培训和创业培训，扶持社区发展大熊猫文化、休闲度假、生态体验、生态旅游、民族文化、特色农产品加工、旅游服务等产业。引入“六级”产业理念，扶持社区开发具有当地特色的生态农产品、林副产品、传统美食和手工艺品。因地制宜，整合相邻村落人力、土地等资源，建设一批生态产业示范园、特色产业示范村和示范户，支持产品的精细加工、包装、营销，提升产品品质和附加值，重点支持蜜蜂养殖、茶叶、板栗、猕猴桃、漆树、苗木种植以及生态体验等产业。

（七）推动社区综合发展

结合地方扶贫攻坚，依据当地政府的扶贫规划、建设规划等社区发展规划和计划，加强社区基础设施建设，实施综合发展项目。改造传统炉灶，加快社区电网建设，探索以电代柴机制。

改善社区交通、水利、电力、通信等社区基础设施，综合整治社区环境，解决社区基础设施薄弱的突出问题。推进白水江片区及周边关联社区医疗卫生、教育、公共文化事业等公共服务体系建设，提高社区公共服务水平，完善社区社会保障体系。加强社区成人教育设施建设，利用远程教育、农村夜校等手段，推进社区成人教育，提高社区居民综合文化素质。

结合国家乡村振兴战略，引入推动农村发展的社会组织和社区营造理念与方法，培育社区组织，增强社区公共事务的参与性，激发社区活力，推动社区创新，提高社区综合能力。建设综合发展示范社区，推动社区自己解决问题，提高社区自身的造血功能。

（八）开展乡村环境卫生综合整治

结合区内生态环境保护、科普游憩建设发展和人民群众生产生活的需求，积极争取、协调、整合各类资源，开展乡村环境卫生综合整治。从实际出发，充分尊重农民意愿，科学确定整治重点及建设优先排序，统筹规划，因地制宜，量力而行，明确目标，落实责任，制定乡村环境卫生综合治理实施方案。研究、总结出符合当地实际的环境整治技术方法，开展全方位的乡村环境卫生综合整治，基本实现农村生活垃圾处置体系全覆盖，农村户用厕所无害化改造，农村生活污水治理率明显提高，村容村貌显著提升，管护长效机制初步建立。充分调动群众积极性，挖掘特色，推进公共空间和庭院环境整治，加强传统村落民居和历史文化名村名镇保护。

（九）完善野生动物损害补偿制度

我国国家层面上没有专门的野生动物肇事补偿法律法规，在《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》中有相关野生动物肇事补偿的条款，甘肃省2010年颁发了《甘肃省陆生野生保护动物造成人身伤害和财产损失补偿办法》，是该领域立法较早的省份，但野生动物肇事补偿的法律法规，存在补偿主体模糊、补偿经费不足、补偿机制不合理、计算标准不明确、操作性不强等问题，致使野生动物肇事补偿很难落到实处。积极推动制定国家公园野生动物肇事补偿办法，明确补偿义务主体，制定明确的赔偿标准，优化简化补偿程序，建立野生动物肇事补偿基金，鼓励保险机构开展野生动物肇事责任赔偿保险。

（十）建立社区居民参与机制

充分发挥社区居民在生态保护和发展中的重要作用，积极探索多样化生态保护模式，鼓励当地居民参与白水江片区生态保护和建设工作。建立社区保护协会，开展协议保护，引导社区居民由生态资源利用者向生态环境保护参与者转变。建立社区生态保护议事会，重大保护决策咨询社区意见，增强社区参与决策。

积极探索碳汇交易、水权交易和排污权交易等补偿方式，创新市场化补偿模式，弥补公共财政支付能力不足问题。

加大社区居民生态环境保护宣传教育力度，增强社区生态环境保护意识，提高居民对大熊猫国家公园建设的理解和认同感。

（十一）构建与周边区域良性发展的互动机制

开展周边社区生态产业从业人员职业技能培训和创业培训，支持周边社区发展有利于白水江片区生态环境保护和社区发展的产业，支持周边社区承接白水江片区生态产业的产品加工包装、旅游接待、游客集散等部分功能。

弘扬民族优秀传统文化，加大周边社区原生态文化保护和传承力度，强化具有民族特色传统村落、历史建筑的保护与开发利用，加强历史遗迹保护，加强民族文化书籍、熊猫文化、民风习俗、地域性手工艺品等文化建设，做好传统技艺和文化产品的保护和展示利用。结合白水江片区建设，积极协助地方政府，开展民族特色村落、古村落、古建筑、历史遗迹的保护，利用传统古建筑、老房子等建设一批社区博物馆、文化馆、村史馆等文化场所，制作文化资源地图，标注区内的古建筑、古墓、历史遗迹等，加强文化资源保护与传承工作。

科学规划和建设为白水江片区提供支撑服务的公路、电力、通讯、水利、环保以及医疗救护、宣传教育、科研监测、教育等基础设施和公共服务设施，积极推动基础设施和公共服务设施向周边社区延伸。对确需穿越核心保护区和生态修复区的国家和省级重大基础设施项目采取必要措施，最大限度降低对生态环境影响，保障地方经济社会发展需求。支持周边社区的公共服务设施建设，提升周边社区的医疗卫生、基础教育、基础设施、应急处理、电力通讯等公共服务水平。