国有林场改革发展的实践与启示——以泰安市国有林场为例

杨龙,陈凤云,石亚男,张波,张利琴,张鹰

(泰安市林业局，山东 泰安 271000)

国有林场是生态文明建设的生力军，也是一笔宝贵的生态资源。多年来，国有林场利用其丰富的森林风景资源，为人们休闲、游乐提供了重要场所，并为提升城市品位和形象、改善经济发展环境和当地居民的生活环境发挥了不可替代的作用[1]。国有林场改革是全面深化改革的重要内容，是生态文明建设的基础性工作。泰安市按照上级党委、政府的部署要求，坚持以改革促发展，以创新求突破，在保资源、转机制、重民生、增活力上不断深化国有林场改革，实现了由采伐利用为主向保护第一、生态优先，由单一木材生产结构向资源综合利用、产业融合发展，由粗放低效经营向调结构高质量高效益迈进的重大历史性转变，以实际行动践行了“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念。

1 泰安市国有林场概况

泰安市位于山东省中部的泰山南麓，116°20′—117°59′ E，35°38′—36°28′ N，因泰山而得名，寓国泰民安之意，下辖泰山区、岱岳区、新泰市、肥城市、宁阳县、东平县6个县市区和泰安高新区、泰山风景名胜区、泰安旅游经济开发区，总面积7 762 km2，总人口560万。境内有国有林场13处，大都建于20世纪五六十年代，总经营面积2.9万hm2，职工总数2 625人，均居全省第一位，活立木总蓄积180万m3，平均森林覆盖率88%，其中泰山林场、徂徕山林场分别为山东省第一、第二大国有林场，在全省全市生态文明建设中起着举足轻重的作用。

2 主要改革历程

2.1 “事改企”改革

20世纪80年代初，泰安市按照山东省委、省政府的统一部署，全面开展了国有林场“事改企”改革，积极探索改变单一营林生产的格局，广开生产门路，兴办多种产业，在劳动制度上推行职工劳动合同制，财政也切断或减少了对国有林场的投入，使林场生存陷入困境，办公用房、职工住房无力维修，职工长期领不到工资，生活无保障。职工为了生活，外出打工养家，缺人、少资金成为林场森林资源保护的一大难题。以徂徕山林场为例，当时有150多名护林员停薪留职、外出打工，出现了“年轻人想走、年老的想退，做事无人、后继乏人”的危困局面。全市13处国有林场有8处场部办公用房仍是建场初期建造的，146处林区、工队、护林点、瞭望哨条件更差，其中有83处没有解决水、电、路、讯、房问题，15处不通电，33处缺水，20处不通路，15处无通讯信号，形成了国有林场“基础设施不如农村、自主经营不如农业、生活保障不如农民”的窘境，给林场职工带来了安居难、购物难、出行难、子女上学难、就医难等“五难”问题。

2.2 分类经营改革

1998年至2010年，泰安市开展了国有林场分类经营改革。为解决国有林场的现实困难，推动国有林场可持续发展，1998年泰安市认真贯彻省政府出台的《关于国有林场分类经营改革的意见》，及时出台了《关于加快国有林场苗圃发展的通知》，积极落实国有林场分类经营改革政策，将全市13处国有林场全部划为生态公益型林场,成为山东省第一个完成国有林场苗圃类型划分的地市，为全省国有林场苗圃分类工作推进提供可借鉴经验[2]。随后，加快理顺国有林场体制机制，推进落实全额拨款事业单位政策。但因县市区财政状况不同，全市只有8处落实了全额拨款事业单位政策。为了进一步落实分类经营政策，市各大班子主要领导深入林场林区一线调研，掌握基层实情和了解职工愿望，全力推进国有林场改革。功夫不负有心人。2004年徂徕山林场这个困难最大的林场落实了全额拨款事业单位政策，当年“远走高飞”的职工又重新回到了林场。2006年，新泰市顺利完成了土门、莲花山、太平山3个林场的分类经营改革，兑现了全额事业单位政策。

2.3 全面改革

2011年，泰安市被列为全国国有林场改革试点市。市委、市政府抓住这一重要契机，成立了以分管副市长为组长，发改、编办、人社、财政、林业等部门主要负责同志为成员的国有林场改革工作领导小组；组织专门力量，深入一线调研摸底，紧紧围绕“理顺体制机制、改善基础设施、强化制度建设、拓展发展领域”这一改革内容，确立了国有林场改革发展的总体思路，以建设现代化新型国有林场为目标，把培育和保护森林资源放在第一位，改革管理体制，创新经营机制，落实政策，激发活力，加大投入，改善民生，全面提升国有林场的行业形象和社会地位，走实走好国有林场改革发展的新路子。市政府制定了全市国有林场改革发展规划，并进行重点督导检查。2012年，宁阳县按照“精简、效能”的原则，合理核减编制，保留必要的行政管理、技术、执法等人员编制，将高桥、中皋、大胡3个面积较小的林场与宁阳县第二苗圃整合，完成了林场分类经营改革。国有林场富余职工的妥善安置，是优化林场实施策略的难点，保障职工生活经济来源，成为改革过程中最为重要的问题[3]。2013年，东平县采取分流富余人员到乡镇的办法，核定事业编制60人，完成了国有林场分类经营改革。通过多方努力，在各级财政比较困难的情况下，全市13处国有林场全部落实了全额拨款政策，至此，历时15年的国有林场理顺体制改革工作大功告成。2016年1月，泰安市国有林场改革国家级试点工作通过国家验收，创造了“泰安经验”。全市国有林场的森林资源得到持续增长，生态功能显著提升；健全完善了国有林场的管理机制，发展活力得到明显增强。

3 主要做法及成效

3.1 坚持高位推动，凝聚改革发展合力

国家林业局、山东省委省政府、山东省林业厅领导多次到泰安调研，对泰安的国有林场改革工作给予现场指导。2015年，中宣部、国家林业局把泰安市徂徕山林场列为国有林场改革发展全国五大典型之首予以宣传，提升公众认知度，扩大社会影响力。市委、市政府高度重视国有林场改革发展工作，成立了以分管副市长为组长，发改、编办、人社、财政、林业等部门主要负责同志为成员的国有林场改革工作领导小组；组织专门力量调研，广泛征求一线干部职工的意见和建议，坚持高位推动、顶层设计，制定了全市国有林场改革发展规划，强力推进实施。市委、市政府把国有林场改革列入重点督查事项进行专项督查，市人大、市政协多次到国有林场实地调研考察。各级各有关部门积极配合，通力协作，形成了推进国有林场改革发展的强大合力，为国有林场改革顺利实施提供组织保障和良好环境。

3.2 理顺林场体制，夯实稳定发展根基

国有林场应核定编制，林场事业经费需足额纳入财政预算[4]。市政府专门安排编办、财政和人事部门到林场一线进行调研，摸清底数，拿出具体措施，对县级财政确实困难、难以全部落实全额的，进行精简编制、提高效能，把富余人员分流到乡镇等全额事业单位。通过多方努力，全市13处国有林场全部落实了全额拨款政策，仅林场职工工资一项，市、县两级财政每年就支出1亿多元，解决了2 625名干部职工“吃饭”问题，没有让一名职工下岗，稳定了干部职工队伍，为发挥国有林场在生态建设中的骨干作用夯实了基础。

3.3 加大资金投入，改善生产生活条件

市委、市政府把加快基础设施建设作为推进改革、改善民生的重点工作来抓，由市、县两级财政安排专项资金重点支持；并依托上级政策，广开投资渠道，加大资金投入，大力推进基础设施建设。国家级改革试点以来，全市国有林场共投入6亿多元，新建改造管护用房2.2万m2；改造、硬化和新建林场道路176.4 km2；架设高低压输电线路140 km；打深井20眼，修建水库、塘坝120座；新建职工住房7万m2，改造危旧房848户。新泰市结合推进城乡一体化建设，为3处国有林场免费解决了职工住房土地问题。同时，市委、市政府始终把森林防火作为国有林场的“天”字号工程，立足于全面提升综合防控能力，坚持规划引领、科学防火，聘请专家对13处国有林场森林防火基础设施进行了科学规划，全面推进以道路网、水源网、电力网、阻隔网、监控网、管护网“六网”为重点的防火基础设施建设。道路网：按照扑火队员0.5 h到达火场，部分高山、深山、远山1 h到达火场的目标要求，新建、维修及硬化防火道路2 370 km2；水源网：按照500 m取水半径建设一处水源地目标，规划建设水库、塘坝、蓄水池、储水罐等水灭火设施1 306处，铺设水管网40 km2；电力网：新铺设、改造高压地下电缆45 km2、低压线路153 km2；阻隔网：按照单片面积不大于100 hm2的标准，开设和清理林内、山脊、林缘防火阻隔带近2 000 km2，建设防火隔离网120 km2；监控网：建设林火视频监控前端229个、监控指挥中心24处，在进山路口和集中墓地新建智能图像采集和语音警示卡口440余个，泰山林场和徂徕山林场监控覆盖率达90%以上；管护网：全市设立防火检查站277处、瞭望台59座、护林房262座，建立巡查队伍84支，基本形成了视频监控、高山瞭望、路口检查、地面巡护、定点管护、联防联治“六位一体”的全覆盖防控体系。全市万亩以上的8处国有林场被评为“全省森林防火能力建设达标国有林场”。

3.4 强化建章立制，激发内生动力活力

管理体制的改革是优化国有林场改革的进程，也是进行改革优化的前提与核心[3]。注重引导各林场强化制度建设，建立健全工作标准体系和责任标准体系，形成了靠制度管人、管事，按章程办事的工作机制。徂徕山林场建立了《内部管理制度》和《岗位责任制》，其中《内部管理制度》涉及23项内容，《岗位责任制》覆盖全场36个具体工作岗位，每个部门、每项工作都做到有章可循、有规可依。各林场积极探索职工工资改革，实行结构工资制，设置岗位工资、绩效工资和奖励工资，着力解决事关林场长远发展的机制问题。宁阳县高桥林场，按照责、权、利相结合的原则，通过干部竞聘上岗、职工竞争上岗，实行岗位职务、责任目标、绩效奖励“三元结构”工资，调动了广大干部职工的积极性，把一批懂经营、善管理的优秀干部和业务骨干选拔充实到领导岗位，实现“能者上，平者让、庸者下”的用人机制，增强了林场发展的动力和活力。徂徕山林场护林员邓兴法被评为“全国绿化劳动模范”、“全国优秀护林员”，护林员王传坤被省工会评为首届“齐鲁最美职工”；新泰市土门林场场长崔传生被评为“全省劳动模范”。

3.5 创新发展方式，加快培育新增长点

国有林场的最大优势是森林资源，是林场增收致富的金山、银山。为更好地发挥林场林间空地和森林资源优势，扭转国有林场发展困境，全市各国有林场不断调整产业结构，采取承包、租赁、股份制等多种形式，因地制宜，积极探索开发林下经济、森林康养和生态旅游，大力发展林菌、林药、林禽等模式的林下经济，实现经济发展多元化，带动周边林农增收致富。在泰安市林业局试验林场、徂徕山林场分别建立泰山“四大名药”(何首乌、四叶参、黄精、紫草)培育基地和种植示范基地，目前全市总开发面积达200余hm2，并在精深加工上寻求突破。好山、好水、好空气，使国有林场森林旅游产业有了大发展，形成了以泰山、徂徕山、莲花山、牛山、腊山等国家森林公园为主体的森林生态醉氧之旅新格局。2018年，全市森林旅游接待游客750.6万人次，实现森林旅游收入4.48亿元。

3.6 加强抚育管理，提升森林资源质量

国有林场要顺应增强生态保障能力的新要求，更加注重森林资源培育保护质量[5]。经过半个多世纪的艰苦创业，全市国有林场的森林资源持续增长，生态功能显著提升，林木蓄积量达180万 m3，森林覆盖率达88%。据徂徕山林场森林资源清查，森林蓄积量由2004年的36万m3，增加到60.05万m3，净增24万m3；森林覆盖率由2004年的80.2%，提高到87.8%，净增7.6个百分点。林场内的负氧离子最高值达18万个·cm-3，整体平均值为7 000个·cm-3，是市区的几十倍甚至上百倍，远超世界卫生组织界定的“非常清新”空气2 100个·cm-3的标准；PM10年均浓度为0.026 mg·m-3，PM2.5年均浓度为0.007 mg·m-3，空气细菌含量整体平均值为226 cfu·m-3，在空气特别清新区域，空气细菌含量仅为23 cfu·m-3，全部指数均远超世界卫生组织最优空气指数标准。2013年，泰山林场被授予“全国首批森林经营方案实施示范林场”；徂徕山林场荣获“全国十佳国有林场”第一名的荣誉称号。2015年，泰山、徂徕山国家森林公园双双入选全国首批“中国森林氧吧”。2017年，新泰莲花山国家森林公园又被评为“中国森林氧吧”。2018年，肥城牛山林场被国家林业和草原局列为全国首批“国家森林小镇建设试点单位”。

4 启示

国有林场决定林业发展的主要方向，其对生态环境的影响和作用是巨大的[6]。以生态保护为主的国有林场建设绝不可能在原有的体制和机制下运行。党的十八届五中全会提出了“五大发展理念”，把绿色发展和生态建设提到了更加突出的位置。2018年5月，全国生态环境保护大会确立了“习近平生态文明思想”，为新时代推进生态文明建设提供了重要遵循。在新常态下，我们必须进一步增强责任感和紧迫感，以过硬的质量和更高的标准加快推进现代化国有林场建设步伐。

4.1 建设现代化国有林场，必须坚持政府主导

国有林场肩负着森林资源培育和生态环境建设的双重任务，已成为生态功能最完善、森林资源最丰富、森林景观最优美、生物多样性最富集的公共产品和生态财富[7,8]。推进国有林场改革发展，加快建设现代化国有林场，政府应该起积极主导作用，主动协调发改、编办、人社、财政、林业等部门共同关注和大力支持，既要按照“谁受益谁买单”的原则，加强政策指导和项目倾斜，将林场基础设施建设列入地方经济和社会发展总体规划，大幅增加财政支持，建立以国家投资为主体的多元投资体制；又要引导民众树立生态文明和绿色发展意识，引导全社会关注林业生态建设，形成“林业生态建设为全社会，全社会支持林业生态建设的局面”。

4.2 建设现代化国有林场，必须坚持保护优先

森林资源管护是林业生态建设和维护森林生态安全的重要保障[9]。泰山的特殊地位决定了泰安抓好森林防火的重要性，始终把森林防火作为泰安“天”字号工程来抓，从严落实各级各层面森林防火责任制。加强森林防火宣传教育，扎实有效地组织开展林区及野外违规用火集中整治行动，强化预警响应和应急处置，深入推进“六网”建设扩规提档，全力推进“引水上山入林、以水防火灭火”工程建设，全面提升综合防控能力。加强林业有害生物综合防控，健全完善监测预警、检疫御灾、防控减灾体系建设，创新优化无公害防控机制，确保实现有虫不成灾的目标。强化森林资源监管和林业执法，严守和执行森林、林地、湿地和生物多样性“生态保护红线”。建立健全资源有偿使用、生态补偿、生态红线制度，推进全面节约和高效利用资源；依法查处和打击涉林违法行为，维护森林生态安全。

4.3 建设现代化国有林场，必须坚持以人为本

要实现生态公益型林场重在保护资源、强化生态功能的核心目标，首要的是落实保障国有林场全额拨款政策，彻底解决职工吃饭问题，完善社会保障机制，从根本上解除干部职工的后顾之忧，从而稳定干部队伍。加强国有林场路、水、电、讯、房等基础设施建设，改善林场生产生活条件；充分利用国有林场危房改造，逐步解决林场办公用房和职工住房，确保职工生命财产安全。同时，建立健全国有林场管理体系和工作标准流程，形成靠制度管人、管事，按章办事的工作机制。创新建立激励机制，对在艰苦岗位、业绩突出的人员实行奖励，激励干部职工扎根基层、奉献基层。积极探索工资机制创新，调动干部职工的积极性，增强林场发展活力。

4.4 建设现代化国有林场，必须坚持高质量发展

森林质量提升是现阶段林业发展的核心任务[9]。建设健康稳定、功能完备的森林生态系统，就要紧紧围绕建设“健康森林”“多彩森林”，科学制定森林经营规划和方案，结合森林抚育、低产低效林分改造和退化林分修复，大力实施森林质量提升工程，规划更新栽植乡土树种、彩叶树种、珍贵树种，加快推进多彩森林建设，着力优化林分结构、改善林分质量、提升森林景观，加快构建健康稳定、多彩美丽的森林生态系统。充分利用国有林场的生态资源优势，通过创新森林浴、森林瑜伽、森林音乐节、森林食疗、古道漫步、山地竞速等森林康养体验形式，建设培育一批森林小镇、森林人家和康养基地，加快推进现代林业与旅游业、康养产业融合发展，推动国有林场向现代化、高质量发展。