部门预算绩效监测与评价指标体系建设的问题及对策研究

●扈剑晖

从2003年提出预算绩效改革以来，中央和地方不断对构建预算绩效管理体系进行探索。财政部门从预算支出的绩效评价为切入点，对项目支出、部门整体支出、县级财政支出管理绩效、省级财政管理绩效、财政政策绩效等各方面开展了绩效评价的实践，并在评价的基础上逐渐建立预算绩效管理机制。2018年9月，国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出在3到5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系的目标，对全面实施预算绩效管理提出了要求。

在现代公共预算管理中，政府预算是以部门预算为基础进行编制，部门预算中包括了预算部门的基本支出和项目支出，因此建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系需要以部门预算绩效管理为基础。

目前我国预算绩效管理在组织机构上建立了“以预算部门为责任主体，预算单位的主管部门为管理主体，财政部门及各级人大为监督主体”的组织模式，为预算绩效管理的实施提供了组织保障。同时，逐步完善绩效目标制定、绩效监测、绩效评价以及结果应用的预算绩效管理过程，抓住绩效管理实施的关键环节。但在实践中，预算绩效管理的效果仍不尽理想，其中绩效监测与评估指标体系仍不完善是主要原因。预算绩效监测与评价指标体系作为部门预算绩效管理的重要工具，是预算绩效管理体系发挥作用的关键。

一、监测与评价指标体系的建立

预算绩效管理体系实质上是建立财政预算支出监测与评估体系（Monitoring and Evaluation system，简称 M&E）。 M&E体系分为两个部分，一是监测机制，用于绩效过程数据的收集，并记录绩效实现的过程，在组织设计和制度建设上保证这一过程的实现；二是评估机制，利用监测系统的数据及其他来源的信息，判断绩效实现程度，同样需要相应的组织设计和制度保障。

监测和评估活动需要组织和制度上的保障，同时更需要管理工具作为载体，成为监测和评估活动实施的着力点，这一工具载体即是绩效指标。通过对监测指标数据的持续收集，来完成监测活动，并应用评价指标对绩效进行评估。因此，M&E体系的管理工具建设核心是建立绩效监测指标体系以及绩效评估指标体系。

（一）绩效监测指标体系

有效的部门预算监测指标体系的建立是基于部门绩效目标的制定和分解。结果导向的绩效监测指标体系的开发，需要在部门总体绩效目标有效分解的基础上，将绩效目标转化为可量化、可衡量的成效指标（甚至是长期影响指标），再通过结果链框架，识别完成绩效目标所需要的投入、活动、产出等要素，并形成相应的衡量指标体系。部门预算的实施主体同时也是绩效监测体系运行的主体，在预算实施过程中按照监测指标体系的要求对绩效数据进行收集，为预算绩效的全过程管理提供基础信息保障。

（二）绩效评价指标体系

部门支出的绩效评估的目的是为了总结部门预算支出绩效实现情况，以及预算执行过程中的经验和教训，为新的预算决策提供依据。预算绩效评估也依赖于合理的评价指标体系。在监测指标体系完善的情况下，绩效评估指标框架的开发一部分来源于监测指标体系①；在监测指标体系不完善的情况下，则需要评价专家通过对部门年初的预算绩效目标的分解及预算执行过程的分析，应用结果链框架开发评价指标体系，对部门预算支出绩效进行评价。

二、部门预算绩效监测与评价指标体系建设中存在的问题——以广西省为例

2012年财政部印发了《预算绩效管理工作规划（2012-2015）》，并配套出台了《部门支出管理绩效综合评价方案》，开始在全国范围内推动部门整体支出绩效评价的实践。以广西省为例，广西从2013年开始进行部门整体支出绩效评价实践，挑选15个部门进行试点，2018年增加至59个，逐渐形成部门整体支出绩效评价指标体系。2018年初步开始试点部门预算监测指标体系的建设，对将部门整体支出绩效目标的制定纳入财政部门绩效监督进行试点，首次挑选39个区本级一级预算部门，由财政厅对这些部门整体支出绩效目标进行集中会审，促进部门对年度绩效目标进行分解和细化②。广西在预算绩效管理体系的建设中取得了进展，但预算绩效监测与评价指标体系的建设仍存在一些具有代表性的问题，这些问题制约预算绩效管理体系在预算管理中发挥的作用。

（一）部门整体支出绩效目标体系的制定质量偏低

部门整体支出绩效目标的分解和细化是建立预算监测指标体系的关键。当部门整体支出绩效目标反映部门职能，且能分解、细化并转化为明确的、可衡量、可量化的绩效指标时，预算绩效的监测体系才能真正发挥作用。

以广西省为例，2016年试点了财政厅对2017年部门预算项目支出绩效目标进行集中审核，2017年进一步试点财政厅对2018年部门整体支出绩效目标的审核，并从2017年起预算绩效目标与部门预算文本同步报自治区人大审核。从制度上增强部门预算绩效目标的约束力和权威性，以此来促进绩效目标编制质量的提高。

从广西的部门整体支出绩效目标申报表的结构上看，包括了部门预算资金、部门职能概述、部门整体支出年度绩效目标以及部门整体支出年度绩效目标的衡量指标（包括产出指标、效果指标）。从结构上看，形式上符合部门预算绩效监测指标体系建设的要求，但从实际的运行效果看，部门在绩效目标制定时仍存在以下问题：

1、预算绩效目标与预算金额间缺乏关联度。预算绩效管理需要明确预算金额与绩效目标实现之间的关系，以此来说明部门预算安排的合理性。但从目前的实践看，部门整体支出绩效目标表中只明确了部门预算的总额和资金来源构成，并未将资金安排细化，资金安排无法与部门职能、年度绩效目标以及绩效目标的衡量指标联系。而目前部门预算报表中，虽然对基本支出和项目支出有详细的分解，但仍旧难以说明支出与部门职能、年度绩效目标以及绩效目标的衡量指标之间的联系。因此，目前的部门预算编制与部门预算目标的编制仍缺乏关联度，即预算编制和预算绩效目标编制仍是“两张皮”，因此难以对绩效目标与预算安排的匹配性进行判断③，使得预算绩效管理体系难以对预算金额安排的合理性进行有效管理。

2、绩效目标衡量指标中的效果指标质量不高。绩效目标的衡量指标分为产出指标和效果指标两大类。以广西为例，部门预算绩效指标中，产出指标包括数量指标、质量指标、时效指标和成本指标四大类。由于产出与部门的工作活动直接联系，因而产出指标比较容易达到明确性、可衡量性和可量化性的标准。

效果指标由经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响四大类指标构成。设置的效果指标应该是理解产出指标与年度绩效目标之间联系的重要桥梁。通过量化和细化的效果指标，将年度绩效目标分解落实，可以以此解释部门产出的合理性。但从广西的实践情况看，效果指标的质量普遍不高，大部分达不到明确性、可衡量性和可量化性的标准。如某部门设定的可持续影响指标是 “提升公共服务的能力水平”，这样的指标既无法实现绩效的监测，也无法用于绩效的评价。

由于部门预算编制尚未与部门绩效目标形成相互支撑的关系，使得预算绩效目标的指标体系的合理性难以判断，同时效果指标体系设置的质量不高，会导致预算绩效监测指标体系的适用性缺乏，使得预算执行过程中的绩效监测难以实现，使预算绩效管理体系在绩效目标设置和监测环节的运行质量受到影响。

（二）部门整体支出绩效评价指标体系出现“工具失灵”

在预算绩效评价和结果反馈应用环节，评价质量的高低直接影响到结果应用的程度。而评价指标体系为绩效评价提供了工具支持，因此评价指标体系的质量对绩效评价质量起到关键性影响。当依照绩效评价指标体系来实施评价活动时，若不能对评价主体的绩效做出合理的评价时，则产生 “工具失灵”现象。

绩效评价指标产生“工具失灵”现象在绩效评价体系运作过程中是常见的现象。世界银行的研究发现，许多国家出现绩效评价指标体系庞大，但却无法提供充分的信息来判断评价主体的绩效高低。目前我国的预算绩效评价指标体系也存在这些问题。

1、绩效评价指标体系中对部门支出绩效的区分度不高。以广西2014年部门预算绩效评价指标体系为例，指标体系设计了5个维度、11个二级指标和34个三级指标，三级指标中有27个共性指标，其中扣分面（即被扣分部门所占的比例）为0的指标有8个，占共性指标总数的30%；扣分面在0～10%的指标有10个，占共性指标总数的37%。这就意味着，各预算部门有68%的绩效评价指标的得分区别并不大。从当年的评价结果来看，39个部门中评价得分90分以上的有31个。由此可见，评价指标中能够识别各部门绩效差异的指标比例并不高。

导致该现象的原因之一是绩效评价指标体系中，评价指标的设置结构不合理。共性指标偏多，占指标总数的79.4%，个性指标偏少；过程指标偏多，占总数的79.4%，效果指标偏少。共性指标占比高，意味着评价指标的针对性不足；过程指标偏多，在逐渐规范的行政管理下，预算执行过程出现问题的比例不会太高。因此，实施结果就表现为绩效评价指标体系中对部门支出绩效的区分度不高。

2、绩效评价指标体系不能反映预算实施中出现的问题。评价指标体系应该能够对部门的绩效进行有效的衡量，最重要的是通过绩效评价，能够发现部门预算执行中的不足并提出改进建议。而现有的绩效评价指标体系，在部门得分高的同时，却存在绩效不佳的情况。以某水利项目为例，评价专家在评价项目时，按照绩效评价指标，该水利项目得分在90分以上，但同时评价专家也识别出其在立项环节存在一些问题将直接影响其项目的实施进度和成效，在既定的指标框架下没有可以反映存在问题的评价指标项。

在绩效评价指标体系对部门整体支出绩效评价结果的区分度不高，同时又存在绩效评价指标体系无法识别预算实施中出现的问题，使得对部门预算绩效评价的质量难以保障，将进一步影响评价结果在新周期预算分配决策中的应用价值。

三、部门预算绩效监测与评价指标体系建设的建议

实现全面实施预算绩效管理的目标，部门预算绩效管理体系的建设是关键。从目前部门预算绩效监测与评价指标体系建设基础看，完善部门预算绩效管理体系需要在部门组织机制、指标体系结构的改进以及个性指标的建设等方面努力。

（一）建立部门预算绩效目标编制的内部协调机制

预算绩效目标的确定需要结合部门的职能与部门的长期规划，因此，预算绩效目标的编制工作需要预算单位内部各关键部门共同协作完成。

从目前的实践情况看，部门预算绩效目标编制的工作一般由该部门预算处负责，其工作人员的专业背景多数是与会计、财务管理等相关专业，对职能部门的发展规划缺乏深入了解，因此单纯依靠预算处工作人员，无法保障部门预算绩效目标编制的质量。

预算绩效目标编制人员对部门职能的理解程度，以及对部门长期发展战略的了解程度，直接影响了部门绩效目标及其监测指标体系的质量。因此，需要在部门内部建立内部沟通机制，将职能部门、预算部门和财务部门协调起来共同讨论制定。由于目前我国部门预算绩效目标编制仍处于实践初期，在各部门中具备绩效管理专业知识的人员仍旧紧缺，应积极引入有经验的评价专家帮助部门预算绩效目标和监测目标体系设计，为部门建立预算绩效监测体系打好基础。

（二）探索优化部门整体支出评价指标的结构和权重

目前部门整体支出绩效评价指标体系的结构不合理：过程指标偏多，效果指标偏少；共性指标偏多，个性指标偏少。评价指标体系的不合理使绩效评价指标体系难以评价部门支出的绩效。经过分析发现，过程指标一般也以共性指标的形式体现，过程指标也是针对预算执行的关键环节设置的，删减过程指标容易漏掉对一些环节的评价，因此可以尝试分层赋权重的方式对评分系统进行改进。

以广西为例，部门整体支出绩效评价体系分为三个维度，即预算编制、预算执行、履职和效益三部分。前两部分是过程指标，履职和效益是效果指标，将前两部分的权重设计在50%以内，避免过程指标过多过细，分散了评价指标体系对关键绩效领域的关注，同时保障效果指标在评价中的作用。

（三）关注绩效评价指标体系中个性指标的开发和指标库的建设

实践中的经验显示，共性指标难以衡量部门支出的绩效状况，个性指标（一般为效果指标）才能反映部门绩效的特点。有效的绩效评价往往在评价专家对评价对象的调研，了解其预算执行中的问题，并与被评价对象探讨绩效改进困惑的过程中，开发出适合的个性指标。并以这些个性指标的评价为切入点，深入挖掘影响该部门绩效实现的制约因素，提出部门绩效改进的建议。

因此，在部门整体支出绩效评价指标体系的开发中，重视个性指标的开发、收集和整理，建立部门预算绩效评价的个性指标库，才能为部门整体支出绩效评价的大规模推广提供“指标工具”。■

注释：

①许多实践人员经常混淆监测指标体系和评价指标体系。评估指标体系的部分指标来源于监测指标体系，但绩效评估体系与监测指标体系不会完全一致。监测指标体系的年初预算绩效目标是在实现目标的保障措施的分解和细化基础上建立的，目的是记录绩效实现的过程；评价指标体系则需要评价主体根据评价的目的和评价对象的特点建立的评价指标体系，世界银行为代表的国际金融组织推行的“结果导向绩效评价”一般围绕“战略是否正确的评价”、“实施过程是否有效率和有效果”以及“能否通过更好的途径实施”三个层面对某项支出进行评价。具体参见：（美）库赛克.瑞斯特著.梁素萍，韦兵项译.十步法[M].北京：中国财政经济出版社，2011年9月。

②广西目前有自治区本级一级预算单位123个，2018年实施部门整体支出绩效评价的部门约占48%，而实施部门整体支出绩效目标评审的部门约占32%。

③ 《广西壮族自治区本级预算绩效目标管理暂行办法》（桂财办〔2017〕60号）中对预算绩效目标审核的主要内容包括：绩效目标与部门职能的相关性、绩效目标的完整性、资金规模与绩效目标的匹配性、预算绩效目标的可行性、绩效目标的规模性五个方面。