走出“就近入学”政策的认识误区

李 宁

(长春师范大学 教育学院，吉林 长春 130032)

一、澄清“就近入学”的认识误区

(一)“就近入学”不等于“最近入学”

“就近入学”是国家的法律规定。1986年的《义务教育法》明确指出“地方各级人民政府适当设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学”。2006年新《义务教育法》再次提出“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”。可见，“就近入学”是具有法律依据的，其目的是为每个儿童提供平等的受教育权利。但这里的“就近”不是绝对意义上的“最近”，而是“相对就近”。

究其原因，一方面受学校布局、招生规模、招生范围等多种因素影响，有时候地方教育行政部门会根据实际情况来调配，有些学生可能会面临不能到离家最近的学校上学的问题。很多家长虽支持“就近”，但对“如何就近”还是有质疑。如2015年南京某教育局被当地市民告上法庭，理由是其子女并未入读离家仅有300米左右的学校，而被划片到2.15公里以外的另一所小学。该市民认为教育局“违反国家义务教育法中就近入学的政策精神”，但当地法院以“教育局划分教区的行为属于抽象行政行为”为由拒绝受理。也就是说，法院认为“就近划区”问题不是针对特定的人或事制定的，具有普遍约束力，在我国立法上也一直将其排除在受案范围之外。该案件至今未果，有关“就近入学”的现实性问题确实存在。

另一方面，各地全面实施“就近入学”的时间表有差异。如2014年2月教育部下发通知，要求19个大城市尽快制定完善就近入学政策。2015年这些大城市实现小学100%、初中90%划片入学，而对其他中小城市还没有具体安排。此外，在部分重点大城市100%“就近入学”未必能如期全部实现。有些学校在理顺办学体制的过程中需要过渡期，导致同一学校出现层次差异，如一年级新生可能就近入学，而其他年级却不是；或者为解决前期遗留或允诺等问题，一年级新生按公立学校性质招生，但并不是“就近入学”。实现“就近入学”的基本前提是确保教育资源均衡，缩小校际间教学质量差距。显然，当前各级政府在实施“就近入学”政策上还有很多工作要做。

(二)“就近入学”不等于“取消校车”

自2012年《校车安全管理条例》发布后，国内一些大中城市陆续取消校车，大部分公办学校尤其是城区内的公办学校已经取消校车，这给很多家长带来了莫大的困扰。难道实现“就近入学”就必须要“取消校车”吗？

“取消校车”并不是国家的政策导向。从中央政策内容来看，2012年的《校车安全管理条例》第三条指出“对确实难以保障就近入学，并且公共交通不能满足学生上下学需要的农村地区，县级以上地方人民政府应当采取措施，保障接受义务教育的学生获得校车服务”，即明确了校车服务的条件。但条例中并未规定城区内就应该“取消校车”。除了提及农村地区的校车服务以外，条例特别指出应当根据学生数量和分布状况等因素调整学校设置规划，保障学生就近入学，减少交通风险。地方人民政府应当采取措施，发展公共交通，为学生提供乘车方便。

经查阅部分地方政府《校车安全管理条例》实施办法发现，文本中并未找到“取消校车”的字样。如广东、山东、河南、陕西、福建、河北、安徽、浙江和甘肃等省的要求基本和中央保持一致，即“对不能满足学生上下学需要的农村地区提供校车服务”；内蒙古自治区具体提到农村牧区；湖北省提出“校车服务的重点应放在农村地区”；四川、黑龙江、辽宁、青海、海南等省校车服务范围包括所含行政区域，没有特殊说明是农村地区。可见，无论是中央政策还是地方政策，都未明令城区内要“取消校车”，部分省份依然将校车服务限定在该省所有行政区域内。所以，认为政策提及为农村提供校车服务就得取消城区校车，将减少交通风险简单等同于取消校车的观点和说法既不科学也不可取。

二、“就近入学”政策有效实施的主要策略

(一)实现“就近入学”，资源均衡是根本

“就近入学”政策的有效落实，除了政策执行要到位之外，还有一个根本前提即教育资源分配要均衡。择校热现象反衬出当前我国城乡间、校际间教育资源不均衡的现象。为解决这一现实问题，2006年新修订的《义务教育法》明确指出义务教育阶段免试就近入学，学校不得分重点校和非重点校。2010年《国家中长期教育改革与发展规划纲要》再次重申教育资源要均衡，要求加强教师交流、改善薄弱学校建设等。这些规定及举措有利于缩小校际差距，但由来已久的所谓“好学校”和“差学校”之分依然存在。因此，不解决教育资源均衡问题，不努力让不同片区教育质量趋同，“就近入学”政策执行起来就会难上加难。

1.加大优质教育资源投入

在我国无论是大城市还是中小城市，教育资源不均衡的现象普遍存在。不同区域、不同学校间教育资源差距较大，使家长使出浑身解数为孩子选择优质学校入读。所以，择校现象与其说是家长选择学校，不如说家长在选择优质教育资源。政府在不增加优质教育资源的情形下，单纯依靠硬性划定片区来进行一刀切势必会导致一些矛盾。因此，为实现“就近入学”，缩小校际间差异，就必须加大对优质教育资源的提供。各级政府部门在制度设计中必须考虑优质教育资源的投入与配备，通过多种形式扩充优质教育资源的提供路径，如联合办学、大学区及集团化办学等。在这一点上，北京东城区的学区制综合改革做得比较不错，遵循“优质导向、专业引领、主体激发，创新驱动”策略，实现该区学校优质办学特色。[1]当然，平衡优质教育资源绝不只是简单地扩充师资、增加硬件设备、盲目建设形象工程，它是一项系统工程，涉及教育资源的所有方面，解决的方式只可渐进，不可急功近利。

2.加强薄弱学校建设

我国“就近入学”的基本条件是满足“户籍所在地”的要求。从某种意义上看，这更像是一种“户籍择校”方式，只不过这里择校的主体不是个人或家长，而是教育行政部门。教育行政部门按照各自区域标准将学校划入所在片区，再通过户籍进行随机派位。由于政府对户籍的管理是硬性的，家住薄弱学区的学生为获得优质教育资源，就必须要迁移，势必会耗费大量的人力、物力和财力。另外，薄弱学校缺乏足够的生源，将面临各种生存难题。因此，要高度重视义务教育阶段薄弱学校的改造和建设，着力改善薄弱学校的基本办学条件，加大对薄弱学校的政策倾斜和资金投入，逐渐缩小校际差距；也可以采取资源共享和优势互补的模式，强弱联合，以强带弱，力争办好每一所学校，让每一个孩子有享有平等的教育资源。

3.推进教师交流制度

义务教育阶段平稳推进教师交流制度，有利于合理配置教师资源，提升教师队伍整体水平，促进义务教育均衡发展。为此，要广泛宣传优化师资配置的重要性，通过各种培训、讲座，使广大教师明确交流的目的及意义，增强教师对交流政策的接受和认同感，规范其交流行为。教育行政部门要加大投入，为交流教师提供完备的生活及工作保障。如对交流教师给予专项补贴，解决其交通、住房和子女的教育问题，以免除其后顾之忧。交流输入校要通过系统设计，让交流教师尽快适应新的工作环境，注重发挥优质教师辐射及榜样作用，尽力做到一位骨干教师带动一批教师，一批骨干教师带动一所学校。为确保教师交流制度的正常运行，政府及输出学校、输入学校在交流实施过程中要进行全方位的监督与管理，完善交流相关的规章制度，制定科学透明的教师交流计划，实现教师资源和城乡学校的共享和共赢，提升义务教育整体质量水平，保障“就近入学”政策的有效落实。

(二)减少出行风险，健全校车管理体制是关键

中国校车兴起于20世纪90年代，应用时间并不长。近些年校车事故频繁发生，损害后果严重，有关校车安全问题逐渐成为大众关注的焦点。落实“就近入学”或许能够在一定程度上减少部分地区的校车使用量，影响校车事故的发生比率。但这种影响不是必然存在的，不能简单认为“就近入学”就要“取消校车”，“取消校车”就会保障学生上下学的交通安全，这种推理并不科学。事实上，校车制度在国外已经推行了很多年，很多国家都有自己的一套校车安全管理体制。以美国为例，美国号称拥有世界最大的校车运营体系，每天都会有将近50万辆校车运送2500万左右的学生上下学，校车的作用及影响是非常大的。而这么大的校车拥有量并未导致大规模的校车安全事故。美国校车不仅体系庞大，安全系数也高。这与我国频频发生的校车事故形成鲜明对比。所以，“取消校车”不是保障学生上下学安全的唯一途径，“取消”还是“发展”校车不应该成为大众口头争议的焦点，唯有积极创设科学的校车安全管理体制才是解决问题的关键。

1.明确校车安全管理职责

要建立职责明晰的校车安全管理工作机制，各方任务明确，各司其责。如教育行政部门应负责审核校车使用申请，积极组织开展交通安全宣传教育工作；交警部门应负责完善及健全学校周边交通安全设施，办理校车注册及登记，核发校车标识，审查校车驾驶人资格等；质检部门应负责对校车进行安全技术改造与质量监督；交通运输部门可以尝试建立校车服务公司，具体承担校车服务工作；学校要加强对教师、学生及监护人的交通安全教育，做好宣传讲解工作，做安全防范及校车事故的应急预案。

2.拓展校车运营管理模式

美国校车是由联邦、州及地方政府三级来共同管理，分为公营和私营两类。美国有很多经营校车的出租公司，他们与学校签订租赁合同，保证校车各项标准要求。当前，我国各地也在积极探索校车的运营模式。由于各地路况、经济及校车需求不同，运营模式也会有所差异。可以采取政府采购的方式，公开招标，统一购置，然后政府给予补贴；也可以采取市场化运作的方式，政府与企业进行合作，保证校车服务的非盈利性质，减免校车公司一定税额，对车辆给予一定的运行补贴；还可以利用公交系统设计专门校车服务路线，满足中小学生乘车需求。但无论是哪一种运行模式，都必须以保障学生的交通安全为前提，政府在其中具有不可推卸的监管责任及义务。

3.健全校车配套法律及措施

除推行校车安全管理制度外，校车安全需要相关法律法规来保障。例如美国政府为保障校车安全，制定了一系列的法律法规。1939年美国政府立法规定校车一律为黄色，并沿用至今；近些年美国通过立法规定任何对校车的攻击都是属于联邦罪行，判处20年终身监禁。美国有超过500多部的关于校车的法规。美国校车在马路上是有“特权”的，与救护车、消防车和警车一样具有优先行驶权，坐校车的安全系数是私家车和公交车的40倍。相比较下，我国直到2012年才正式出台《校园安全管理条例》，对校车安全标准等进行规定。各地方政府关于校车管理的系列规章制度也不够完善。因此，各地政府在中央政策的指导和要求下，要尽快完善地方校车管理规章制度，不盲目趋同，要结合本地、学校及受教育者家庭的实际情况，进行因地制宜的科学设计。

三、结语

“就近入学”政策的根本追求在于实现教育公平，便于学生上学，减轻家庭的教育负担。[2]在实施“就近入学”的政策中，地方政府必须做好科学设计，实施学校标准化建设，实现教育资源均衡配置，切实保障“就近入学”目标的实现。此外，对确实需要校车服务的区域及学校，各部门必须健全管理体制，确保学生上下学的交通安全，让每所学校都成为高质量的育人场所，让每一个孩子都享有平等的受教育机会，让每一个孩子都得到全面而充分的发展。