农村留守老人的权益保障

王鲁豫

(中共洛阳市委党校，河南 洛阳 471003)

随着城市化进程的加速推进，大量的农村年轻人口涌入城市，为城市的发展注入活力和动力。与此同时，留给农村的则是令人难以回避的青壮年急速流失及留守老人、留守儿童的权益保障难题。据国家统计局发布的数据统计，在2014年我国60岁及以上老年人21242万人，占总人口的15.5%；2015年，我国60岁及以上老年人口22200万人，占总人口的16.1%；2016年，我国60岁及以上老年人23086万人，占总人口的16.7%。由此可见，我国老龄化趋势日益显著，进程不断加快，养老负担日益加重。农村的老年人日益增多，留守老人、空巢老人的数字日益加大，他们无人照顾、失能无靠、抗风险能力较低，如何保障他们的合法权益值得全社会关注。

一、农村留守老人权益的含义

若要准确界定农村留守老人权益的含义，应首先厘清农村留守老人的边界。对什么是农村留守老人，不同的学者给出了不同的解读。张艳斌与李文静在《农村“留守老人”问题研究》一文中指出：“农村留守老人是指于家中所有的子女离开户籍地超过半年以上，并进入城镇或外地从事商业等生产活动而导致的留守在家的父母即为留守老人”[1]。显然，作者认为农村留守老人必须符合三项重要指标：其一，老人的子女是指所有子女；其二，子女需要离开户籍地进入城镇或城市从事生产活动；其三，离开的时间必须是半年以上。王乐军在《济宁市农村留守老人生存质量及影响因素研究》一文中则这样界定农村留守老人：“由于子女及他们的配偶长时期不在户籍地居住，导致孤身生活的等于或超过60周岁的老人”[2]。作者并未关注子女的人数、子女去往何处，而是确定了子女和子女的配偶均不在老人身边且老人的年龄必须是在60周岁以上。高娜在《中国农村老人留守问题综述》一文中指出：“农村留守老人是这样一个特殊群体：农村60周岁及以上老人的全部子女及子女的配偶全部离开户籍所在地，长期(1年或1年以上)外出(国内)务工(不包括学习)，没有时间或者很少有时间回家照顾老人(平均1年在家不超过20天)，而单独留在家中看家、操持家务的老人”[3]。这一界定显然考虑得较为细致，将老人的年龄、外出子女的情况、子女外出的缘由全部考虑入内。笔者认为，农村留守老人必须有年龄限制，因为老年人是否具备劳动能力与其究竟享有何种权利休戚相关；老人的监护人或者抚养者的人数及其年龄则无需限制太过，因为留守老人由子女贴身照料还是由子女的配偶代为照顾对老人来讲或许完全不同。因此，笔者认为农村留守老人是指家中子女离开户籍所在地或经常居住地满一年，进入城镇、城市等其他地域从事生产活动或经营活动，致使独自停留农村家中自行照顾自己的60周岁以上的老年人。

界定农村留守老人之后，我们便很容易厘清农村留守老人的权益。所谓权益，是指公民个人受法律保护的权利和利益。农村留守老人的权益是指子女不在身边、独自在农村生活的60周岁以上的老年人需要法律予以确认和保障的权利和利益。这些老人的生理机能逐渐衰退、劳动能力日益降低，难以依靠自己的劳动维持日常的生活。因此，这些老人的赡养、监护、医疗保障、休息、获得帮助等权利必须为各级党委和政府所重视，这些权利也成为本文研究的重点。

二、农村留守老人的权益内容

众所周知，我国长期存在城乡二元结构，城乡居民存在严重的不平等。城市的老年人有子女在身边照料，亦可享受社区养老服务及各种康复中心、养老院等养老机构的养老服务，其获得的社会保障远远高于农村。因此，如何保障农村老人尤其是农村留守老人的社会保障权利自然成为研究的首要问题。

(一)社会保障权

社会保障权是指公民因年老、疾病、伤残、失业、死亡等原因，不能维持必要的生活水平或相当的生活水准时，有从国家和社会获得经济保障、享受社会福利的权利[4]。它是公民的基本权利，具有如下特征：第一，权利主体的平等性。社会保障权不因权利主体的民族、职业、宗教信仰、生活习惯等的不同而有所区别。但是，权利主体的平等并非是绝对的平等，而是权利主体机会的平等，不过主体享受这样的权利需以其自身年老、疾病、伤残、失业作为前提条件。第二，义务主体的特定性。权利和义务是相辅相成的，世界上没有没有权利的义务，也没有没有义务的权利。社会保障权的主体是国家，这一主体是特定的，且义务主体不能拒绝履行。国家应以多种方式保障公民社会保障权的实现：立法机关应对公民的社会保障权予以科学、民主的立法，行政机关应依法行政、应保尽保，司法机关应对侵犯公民社会保障权的案件合法合理地进行裁决。

社会保障主要包括社会保险、社会救济、社会福利和社会政策等部分[5]，对农村留守老人的社会保障权主要在《老年人权益保障法》的第20条、第22条、第23条、第25条等法律条款上。纵观这些法律条文，我们可以看出我国现在主要通过建立养老保险的方式，以国家财政作为兜底，对老年人的基本生活予以相应的保障。与此同时，国家鼓励有条件的农村将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等有效地加以利用，作为养老基地，以这些基地的收益供老年人养老。当然，那些无劳动能力、无抚养人、无生活着落的农村老人主要适用于社会救济，由乡镇政府负责五保供养。纵观以上法律条文，我们不难看出与农村老人基本权益有关的“硬法”有所增强，因为国家制定法已将保险方案以法律条文的方式予以确定，这有利于各级政府将其落到实处，进而对农村老人的养老保险予以相应保障。但无论是养老保险还是五保供养，都是农村老年人权益的保障底线，都是老年人无所依靠时才能从国家获得的扶持。不过，农村的留守老人更为需要的是社会福利和社会政策。社会福利是一种服务措施，是对那些生活能力较弱的人予以社会照顾和社会服务。社会政策是对留守老人的情况进行具体排查后对其予以相应帮扶的一种政府措施。目前，随着精准扶贫的大力推进，政府在政策上已然先行一步，对农村的贫困户摸排到位，通过建档立卡的方式，对需要技术帮助的予以科技扶贫，对需要资金扶持的予以资金帮扶。而在社会福利上，国家和政府还需要作进一步的努力，通过政府购买或允许集体组织自筹自建等方式加大对基层养老院、福利院等养老机构的建设，争取将农村社会福利不足这一短板加以补齐，使农村老年人的权益保障更为全面化、系统化。

(二)物质帮助权

在提及社会福利时，我们难以绕开的一个问题就是农村老年人尤其是留守老人物质帮助的权利。

物质帮助权从1954年就被写入宪法，现行宪法第45条第1款明文规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家获得物质帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”虽然宪法规定了公民可以行使这一权利，但宪法的规定与民众现实中享有的物质帮助权相差甚远。

首先，宪法的规定不完整。我国宪法只规定了物质帮助是基本生活的帮助，而忽视了老年人尤其是农村留守老人的精神慰藉，难以达到对留守老人帮助的有效实现。

其次，权利主体缺乏相应的法律意识。老年人尤其是农村老年人未接受系统的学习，学识有限，不知道宪法和法律，更不会运用宪法和法律，难以拿起宪法保障自己的权益，因此在他们日常生活中遇到相应危险时，宪法对他们而言也许只是一纸空文。

再次，物质帮助权的义务主体责任不到位。宪法只规定了国家应发展社会保险和社会救济事业，对政府到底应担负何种责任并无明文规定，其他法律更是没有相应的条款。由于制度设计的不足再加上政府缺乏主动作为的意识，公民物质帮助权的实现会与宪法规定有所区别。

(三)受赡养权

尊老爱幼是中华民族的传统美德。道德和法律都可以约束人的行为，都可以调整社会关系，都可以维护社会秩序。道德是内心的法律，法律是成文的道德。习总书记指出：“要强化道德对法治的支撑作用，发挥道德对法治的滋养作用。”

对尊老敬老，《宪法》《婚姻法》《老年人权益保障法》都予以明确的规定。《宪法》第49条规定：“成年子女有赡养、抚养父母的义务”。《婚姻法》第15条规定：“子女不履行赡养义务时，无劳动能力的或生活困难的父母，有要求子女付给赡养费的权利”。第22条规定：“有负担能力的孙子女、外孙子女，对子女已经双亡的祖父母、外祖父母，有赡养的义务。”《老年人权益保障法》第11条规定：“赡养人应当履行对老年人经济上供养生活上照料和精神上慰藉的义务，照顾老年人的特殊需要。赡养人的配偶应当协助赡养人履行赡养义务。”

首先，法律规定了对老年人负有赡养、抚养义务的主体，其中既包括老年人的配偶，也包括老年人的成年子女、子女配偶以及老年人的成年孙子女、外孙子女和他们的配偶，可以说，义务主体的规定很详实。

其次，老年人的受赡养权的权利内容详细、具体，其中既包括对老年人进行经济上的供养、生活上的照料，又包括对老年人精神上的慰藉。但是就后者而言，老年人权利能否充分实现全靠义务主体能否积极履行，法律无法对其予以具体的规制。如果义务人尚未尽到义务，法律也难以对其进行具体的处罚。因此，基于义务主体的性格不同、尊法意识不同、行为方式不同，老年人尤其是留守老人能否切实享受相应的精神抚慰也会大有不同。

(四)成年人监护制度

成年人监护制度是《民法总则》的一大亮点，这一制度的实施有利于老年人尤其是农村留守老人权利的实现。

现在农村年轻人外出打工的较多，老年人单独在家，其体力、智力下降，难免会成为某些不法之徒的重点关注目标，被诈骗后导致倾家荡产的现象屡见不鲜。因此，设定成年人监护制度有利于防患于未然：一方面，尊重老年人的自主决定权，由其预先给自己选任监护人；另一方面，防止老年人突然成为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人而出现无人监护的尴尬。设定成年人监护制度还有利于更好地维护老年人的财产权益。监护人获得监护权后，即可实际控制和处理被监护人的财产权益，可以避免老年人由于认识不清而上当受骗。

不过，这一监护制度需要进一步细化,如探索分级监护，按被监护人是无民事行为能力人还是限制行为能力人，进一步将其区分为完全监护和部分监护，明确相应的监护职责、监护范围，如对被监护人使用一定金额以上的财产进行监护，不动产交易、贷款等重大行为必须经得监护人的同意等；在确定无需监护的范围内，被监护人做出的与其精神状况相适应的民事活动，法律应予以承认等。

此外，老年人的名誉权、荣誉权、隐私权和就医权同样需要由立法机关予以确定，进而由执法机关予以保障。

三、农村留守老人权益保护的不足

随着经济的发展、立法的增强，我国制定了保护老年人权益的法律，但远远不能应对老龄化带来的冲击。

首先，法律法规不系统。虽然我们已颁布实施了《中华人民共和国老年人权益保障法》，但这部法律指导性条款较多，可操作性条款不足。一些本应由道德、习惯评价和约束的行为被纳入了法律的规范范畴，使得这部法律强制性条款和指导性条款划分不够清晰，法律责任不够明确，进而大大降低了这部法律的权威性和实效性。再加上与《老年人权益保障法》配套的实施细则长期缺乏，使得老年人的权益保障过于笼统，针对性不足。农村老年人和城市老年人的家庭地位、经济状况、法律意识不完全一致，导致老年人的权利保护重点各有不同，而我国的立法机关显然未意识到这点。我国目前尚无对农村老年人权益保障的专门法律，立法的空白难免使老年人的权益保护雪上加霜。

其次，执法力量相对薄弱。随着农村老年人口的不断增多，老年人合法权益受侵害的情况也在增多。但是农村老人的权益保障管理机构不够统一，无论是中央层面还是地方层面，农村老年人权益保障的管理主体不仅分散而且混乱。目前，与农村老年人权利保障的管理机关有人力资源和社会保障部、民政部、卫生部、财政部以及国家发改委。各个部门的权力相互之间既有交叉又有重合，如何厘清各方权力边界便成为一大难题。而农村的老年人尤其是留守老人的辨认能力和识别能力都很不足，在其权益被侵害时究竟找谁去维权会成为难题。

再次，司法救济不够充分。就诉讼而言，我国的普通法律对老年人的权益保障救济有限。无论是《刑法》《形式诉讼法》，还是《行政法》《行政诉讼法》，与老年人权益有关的法条为数寥寥。此外，老年人请求权益保障救济的法律依据仅为法规、规则，这些法规规章法律效力不足，保障力度不够，适用范围狭窄，不利于老年人权益的现实维护。此外，我们还不得不面对另一困境，即司法救济不仅有期限限制而且有程序要求。农村留守老人由于不具备法治思维，其合法权益遭遇侵犯之后能否在法定期限内起诉是一个难题，即便按期起诉，由于司法程序严谨细致，案件的审理可能需要几个月甚至几年的时间，在司法处理的过程中会花费大量的人力、物力资源，因此，众多留守老人会产生厌讼心理，觉得起诉得不偿失，不愿以这种方式来维权。

第四，留守老人法律意识淡薄，自我保护能力不够。自改革开放至今，我国的经济取得充足的进步，但由于长期的经济效益至上，人民群众的文化水平有待进一步提高。农村的老年人长时期生活在经济较为落后的地区，难以用法律的逻辑去看问题、想问题，再加上儿女都不在身边，在权益受到侵犯时很难找到代言人帮他们发声。

最后，基层组织对留守老人的关注不够。目前，我国农村地区的文化设施和养老服务体系都不健全，老年服务体系仍是空白。现在很多落后地区尤其是边远山区还未普及养老院，哪怕有养老院，也可能是仅供参观的“展品”。针对老年人的医疗服务、社会照料服务、不能自理的老年人的护理服务都未建立，和老年人日常生活密切相关的老年人协会组织更是无从谈及。基层组织对留守老人的重视不够亦不利于老年人权益的保护。

四、农村留守老人权益保障的对策

确认好、维护好、保障好农村留守老人的权益，是严格贯彻落实党的十八大精神的必然要求，是实现老有所养的具体途径，有利于和谐社会的建设。因此，我们应从以下几方面作出努力，更好地保护农村留守老人的权益。

第一，完善立法。根据农村留守老人的不同需求，深入了解其各方面存在的难题，予以相应的立法完善。由于《老年人权益保障法》制定得过疏过宽，在法律适用的过程中，各地难免会因理解不同而出现适用各异，因此有必要对这一法律予以具体的规定，由国家立法机关尽快制定实施该法律的配套细则，细则中应少一些原则性规定、多一些操作性内容，少一些概括性的话语、多一些可衡量的内容，进而保障法律执行的效果。此外，针对农村留守老人子女长期不在身边又难以自食其力的情况，国家有必要制定实施《农村社会养老保险法》，以法律的形式规定政府的责任，进而保障留守老人权益的实现。

第二，强化政策。要逐步建立国家、社会、家庭和个人合作发力的养老保障机制，确保老年人生活、医疗等方面的需求。基层政府应进一步完善居民最低生活保障制度，进一步完善对农村失能老人的社会救济和五保供养制度。同时，要转变工作思路，不断完善农村合作医疗制度和农村医疗保障制度。

第三，加大保护。执法机关要加强对老年人权益的执法保护力度，打击侵犯老年人合法权益的违法行为，依法取缔伤害老年人身心健康的非法组织。司法机关应针对农村留守老人的现状和特点，加大普法宣传，健全法律援助制度，使老年人就地、就近、及时得到优质的法律服务，在管辖地区定期开展巡回审判，集中处理涉及老年人权益的案件，切实维护老年人的合法权益。

第四，大力兴建社会公益组织。随着人口老龄化的发展，各种社会组织开始关注老人。因此，基层政府应注重组织志愿者、支教队等到农村开展知识讲座，强化老人的自我保护意识。同时，基层政府应支持各种社会组织开展各种有益活动,丰富老年人的精神文化生活。此外,应健全农村老年协会，形成老年人权益的维护队，进而帮助老年人合法有效地进行维权。