克林顿和小布什时期美国对东南亚外交政策比较研究

朱陆民，向梓静

(湘潭大学 马克思主义学院(毛泽东学院)，湖南 湘潭 411105)

冷战时期，美国与苏联在东南亚地区进行利益争夺，最典型的事件就是1975年发生的越南战争，这是美苏争夺而造成的大规模局部“热战”。美国投入了大量的人力、物力和财力，但是战争以美国支持的南越政府的失败而告终。这场战争使美国逐渐“远离”东南亚。冷战结束后，东南亚地区良好的经济发展趋势和重要的地缘战略地位再次吸引了美国。从冷战结束到2008年金融危机结束，我国学者焦世新在《冷战后的时代变迁和美国战略》中将这段时期称为“后冷战时代”。在后冷战时代，美国总统老布什、克林顿和小布什分别对东南亚采取了相应的外交政策，这奠定了现今美国对东南亚外交政策的基本框架。老布什在后冷战时代的任期只有一年，所以本文主要对克林顿和小布什时期美国的东南亚外交政策进行比较。两者既一脉相承，又有所区别。探究后冷战时代美国对东南亚外交政策的变化和发展，有助于分析美国在东南亚地区外交政策的新动向和新举措，还有助于深入了解美国战略重心东移的历史进程，以便中国更好地应对东南亚地区的形势变化。

一、克林顿和小布什时期美国对东南亚外交政策的相同点

(一)深受“威尔逊主义”的影响，在东南亚重点推行美国的价值观

1918年1月8日，威尔逊在美国国会发表的“十四点计划”和之后提出的美国外交四项原则被称作“威尔逊主义”。“威尔逊主义”使美国的人权外交更具系统化。威尔逊主义在20世纪剩下的时间里塑造了美国大部分的外交政策[1]，如罗斯福时期“四大自由”主张、杜鲁门主义、卡特政府的“人权外交”。此后，克林顿和小布什深受威尔逊主义的影响，将推行美国的价值观作为其东南亚外交政策中的重点。

克林顿在就职演讲中称“保持前任的原则，是受到威尔逊自由主义和美国一贯原则所致”。1993年9月21日,国家安全事务顾问雷克(Anthony Lake)在约翰霍普金斯大学发表演讲，公布克林顿的对外战略，其主要目标是“谋求扩展民主制”，即在这个世界上由美国起领导作用，促使越来越多的国家按照美国式民主发展。作为冷战结束后的第一任总统，克林顿深刻意识到在这个历史机遇下向外推行美国的自由价值观的益处。克林顿执政时期，美国对东南亚政府进行军事援助的前提条件是人权保护。1999年，国会指控印尼军人在东帝汶违反人权，宣布终止与印度尼西亚的一切军事联系。1997年，一位美国官员称克林顿总统批准禁止在缅甸的投资，原因是缅甸军政府侵犯人权。[2]

小布什也表示将民主置于其外交政策议程的中心，他在就职演讲中谈到,“威尔逊主义促使美国领导着世界的自由”和“对抗大规模的杀伤性武器”，这样新世纪才能免于新的恐怖。[3]2002年，白宫发布《美国国家安全战略》，提出：“美国要把自由、民主的好处传遍全球，积极推进与盟国间政治、经济和民主的发展，将我们的自由市场和自由政策带给他们，让更多的国家实行民主，让更多的人享有民主”。历史学家肯尼迪(Davi M.Kenndy)指出，小布什外交政策中强调让“全世界的每一个角落”充满着“自由的价值观和民主、发展、自由市场和自由贸易的希望”，这些在威尔逊的思想与政治实践中均有体现。[4]

(二)加强美国与东南亚国家在经济和军事领域的合作

1.经济领域

后冷战时代，东南亚新兴市场的发展潜力巨大，劳动力充足又低廉，大量的美国企业纷纷在东南亚投资设厂，使美国和东南亚国家的双边贸易额大幅增长。克林顿时代以发展经济和贸易为核心的外交政策在东盟和美国双边贸易的迅猛增长中得到充分体现：签署约300个贸易协定，美国的商品和服务出口增加70，从原来的5000多亿美元增加到10000亿美元。出口贸易额的上升给美国增加近140万个就业机会,使美国的通货膨胀率达到肯尼迪时代以来的历史最低水平。以越南、柬埔寨和缅甸为例，它们之间的双边贸易额分别增加了169倍、52倍和8.4倍。小布什时期，随着经济全球化的深入发展，美国与东南亚国家的贸易关系得到进一步发展，与泰国、新加坡、马来西亚等国纷纷签订自由贸易协定，如2002年美国和泰国之间的《贸易和投资框架协议》、2003年5月的《美国—新加坡自由贸易协定》[5]98、2004年美国和马来西亚签署的《双边贸易和投资框架》。在小布什执政时期，东盟已经成为美国的第五大贸易伙伴，每年的双边贸易额超过1500万美元。

2.军事安全领域

冷战结束后，美国虽减少在东南亚地区的部分军事力量，但仍在菲律宾、泰国等传统盟国内保留其军事实力。

一方面，美国延续了与主要盟国(菲律宾、泰国和新加坡)的军事演习传统，同时还在盟国内部署军事力量。菲律宾、泰国和新加坡一直支持美国在东南亚的军事存在，对美国开放军事基地,允许美国船只在其境内进行食物补给和定期维修。如1997年，克林顿在泰国乌塔保空军基地部署了550人的美国特遣部队；1998年，美国和菲律宾签订《美菲访问部队协议》，美军可以访问菲律宾的港口，还和菲律宾军队在东南亚地区进行卡拉特、锐爪展望等军事演习。小布什执政时期，2001年美国同意向泰国出售F-16战斗机，泰国对美国开放其在越战时用过的空军和海军基地。2000年,新加坡参加美国在东南亚地区举办的“金色眼镜蛇”演习。2005年，美新两国签署了战略框架协议，进一步扩大了军事安全合作的范围。

另一方面，美国对东南亚地区的非盟友(印度尼西亚和越南)提供军事援助和训练。从1975到1997年，克林顿政府对印尼政府出售武器并提供军事训练，后因人权问题终止。小布什上台后，一直以各种借口对印尼进行援助。2002年，美国以保障印尼国家安全为由,向印尼安全部队提供5000万美元的资金援助。2004年，美国以印度洋海啸为借口,向印尼提供了3.5亿美元的援助，并派遣1.4万兵力赴印尼进行救助等活动。2005年11月，小布什政府宣布为支持印度尼西亚打击恐怖主义，解除6年前实施的对印尼的武器禁运，并恢复对印尼的军事援助。就越南而言，冷战结束后，克林顿出于经济和安全方面的考虑，继续执行老布什时期为缓和美越关系而制定的“四步走”战略，美越两国关系于1995年实现正常化。小布什时期，美越军事合作关系取得实质性进展。2002年，越南首次以军事观察员身份观察“金色眼镜蛇”联合军演。2005年，美越签署包括反恐合作与情报分享在内的一系列协议。

二、克林顿和小布什时期美国对东南亚外交政策的不同

(一)在东南亚地区实现战略目标的手段不同

克林顿和小布什时期均处于后冷战时代，此时整个世界都在消化苏联解体带来的影响，为美国带来了巨大的机遇。东南亚地区没有了美苏的争夺，各国大力发展经济，提升在国际社会上的竞争力。因此，两人的外交政策开始突出东南亚地区的重要性，意图主导东南亚地区的发展。但是,两人实现战略目标的手段不一致，克林顿时期以发展经济为主，小布什时期则以发展军事合作为主。

1.克林顿时期重在发展与东南亚国家的自由贸易

克林顿继承了老布什在东南亚地区的战略目标，使美国的产品进入东南亚市场，并促进与东南亚国家自由贸易的发展，主要从以下四个方面实现在这一地区的战略目标。

(1)积极开拓东南亚地区新兴市场

以越南、柬埔寨和缅甸为例。1994年，克林顿打开了美越经济互动的大门，解除了美国对越南的贸易禁运。1996年美越进行双边贸易协定谈判，2000年7月签署双边贸易协定。1997年克林顿根据“普遍优惠制”(GSP),把柬埔寨确定为最不发达的国家。后来，柬埔寨对美国的出口从1993年的约50万美元增加到2000年的约8亿美元。1996年，美国和缅甸签署了贸易协议，美国国会也延长了和柬埔寨的正常贸易关系(NTR)的时间。[5]101

(2)扩大对东盟的贸易和投资

克林顿时期，从1993年到1996年，美国公司对东盟的投资贸易累计超过600亿美元，主要集中于新加坡、印度尼西亚和菲律宾等国。2000年，美国对东盟的出口额达到470亿美元，进口额达到880亿美元。

(3)通过世界银行、国际开发署、亚洲基金会以及国会直接拨款的方式为东南亚国家提供经济援助

1995年，美国国务卿克里斯多弗访问柬埔寨，并在金边宣布为柬埔寨提供1200万美元的技术援助资金和540万美元的食物援助。1997—1998年，克林顿政府给予国际货币基金组织更多的权力，帮助东南亚国家度过金融危机，并要求私人海运部门协助解决这一问题。[6]克林顿执政时期，美国成立了进出口银行、海外私人投资公司和贸易发展署，帮助美国企业在包括东南亚在内的地区进行海外投资。

(4)强调以建立机构的形式参与东南亚地区的经济发展

1993年7月，克林顿访问亚洲并进行演讲，认为“建立新太平洋共同体的时刻已经到来了”。新太平洋共同体旨在促进亚太地区的经济繁荣与市场开放。同年，第一次亚太经合非正式领导人会议召开，克林顿在会上指出将亚太经合组织的目标定为“自由、开放的贸易和投资的亚太经济共同体”；1994年美国与印尼等其他东南亚国家在《茂物宣言》中由提出建立一个“亚太地区的自由贸易和投资区”。

2.小布什时期重在加强与东南亚国家的军事安全合作

“9·11”恐怖主义事件发生后，小布什以反恐为借口，将美国的军事力量部署到东南亚地区，加强与东南亚国家的军事安全合作，主要体现在以下两个方面。

(1)积极打击东南亚地区的恐怖主义组织

小布什上台后将东南亚地区定为反恐“第二战场”[7]。为打击恐怖主义，2001年美国国防部的基础预算增加了70%以上，使美国的军事力量可以更快地到达世界任何地区。2002年8月1日，美国国务卿鲍威尔与东盟各国在文莱首都斯里巴加湾市签署了一份反恐协议，这份协议旨在清除东南亚地区的安全漏洞，增加美国对该地区的经济援助，为美国在该地区开展反恐提供了便利条件。2002年起，小布什在菲律宾部署了数以百计的美军特种部队，以支持菲律宾军队在南部棉兰老岛和苏鲁群岛上对抗与基地组织有联系的恐怖主义组织。[8]

(2)小布什与东南亚国家进行军事合作的方式主要有军事演习、军事援助和军事教育和训练

第一，与东南亚国家进行的军事演习主要有四个。美国与菲律宾“肩并肩”军事演习；美泰“金色眼镜蛇”是美国在亚洲最大规模的军事演习，随着新加坡、菲律宾、印尼等国家的参与，拓展成为多边联合军事演习；“卡拉特”军事演习是美国同新加坡、泰国、菲律宾、马来西亚、文莱等东南亚国家举行的系列双边联合军事演习；“对抗虎”是美国和泰国、新加坡三国举行的“对抗”系列演习。

第二，美国对东南亚的军事援助。2002年，美国根据对外军事融资计划，对菲律宾的军事援助增加了10倍，达到1900万美元。2003年5月，菲律宾总统阿罗约对美国进行国事访问后，美国政府承诺提供8500万美元的军事和经济援助，用于菲律宾武装部队建设以及棉兰老岛的安全发展和反恐战争中具体军事的需要。2005年美国和印尼关系正常化后，美国国务院呼吁IMET恢复对印尼的全部资金援助。

第三，对东南亚国家进行的传统的军事项目训练。如美国训练外国军事人员的国际军事教育和训练(IMET)、美国派军事人员去国外进行的联合安全辅助训练(JSAT)、美国国防部单独为印尼准备的联合演习及训练(JCET)等项目[5]171。

(二)在东南亚地区推行美国价值观的方式与力度不同

克林顿和小布什的外交政策深受“威尔逊主义”的影响，但在东南亚地区宣传美国价值观的方式仍有差异。克林顿以发展经济为由，力度较为温和；而小布什以保护人权为由，其方式和态度更为直接和强硬。

克林顿以改善人权状况为由，极力向东南亚国家兜售美国价值观念，以发展经济来掩盖美国进行的和平演变，试图为确立美国在东南亚地区的主导地位奠定思想基础。其策略主张以循序渐进的非军事手段为主，通过与东南亚国家加强除军事之外的政治、经济、外交、文化交流，逐步促使有关国家发生和平演变。[9]克林顿的这种参与和扩张战略是对“威尔逊主义”的补充和完善。

小布什为更好地实现在东南亚地区的利益最大化，直接继承“威尔逊主义”，在向东南亚国家推行美国价值观的过程中直接干涉他国内政，方式强硬。小布什认为缅甸政府的大部分政策和行为侵犯了缅甸人民的人权，还认为缅甸政府对艾滋病、禽流感和贩毒疏于管理，给东南亚区域安全造成了巨大的威胁，给其他国家造成极大困扰。美国国会通过“缅甸自由民主法”，对缅甸实行经济制裁。同时，美国也没有停止对越南的人权和宗教信仰自由的批评，并对其申请加入世贸组织百般阻拦。2002年，美国终止和越南的双边人权对话。2004年，美国根据“国际宗教自由法”，将越南列为“人权特别关注国家”。直到2006年小布什访问越南参加APEC会议前才把越南从这个名单上删除。

(三)对南海问题的态度不同

克林顿对南海采取“中立”态度。1995年，美国国务院宣布为维护南海的和平与稳定，维护南海航行自由的根本利益，强烈反对使用武力方式来解决南海主权问题的行为，并敦促南海争端相关国家保持克制，避免产生破坏地区稳定的行为。[10]克林顿时期的美国对南中国海问题的态度被认为是“中立”的，这种“中立”指在南海相关国家没有进行军事上的威胁。换言之，美国通过在主权问题上对争端管理的介入与中立的平衡，试图限制中国在东南亚地区的发展，同时也限制东南亚相关国家的行为。[11]

小布什政府格外关注并意图介入南海争端。“9·11”事件后，美国按照其制定的全球反恐战略,在东南亚地区部署一系列的军事行动，尤其在南海地区。美国以维护南海自由航行和自由贸易为借口，拉拢东南亚地区的南海当事国挑起并扩大与中国之间的矛盾。2004年4月，美国军方针对南海争端特别制定了《区域海事安全计划》，并提出美国的海军陆战部队和特种部队将在马六甲海峡驻扎，这是美国试图介入东南亚国家与中国的南海争端的一大证明。2007年6月，美国还和南海争端当事国菲律宾签署了未来五年的联合军演计划，为菲律宾在南海争端的解决中增加了筹码，这一行为使南海主权问题变得更加复杂。

三、克林顿与小布什时期美国对东南亚外交政策不同的原因

(一)国际背景

国际形势是一个国家制定对外方针政策的基础和前提。随着国际形势的变化，国家的对外政策也会相应地发生改变。

冷战的结束给美国带来了很大的机遇。苏联解体后，美国成为唯一的世界强国，暂时形成的单极国际政治格局使美国为获得更多的利益而行动。英国伯明翰大学政治系主任马克比森(Mark Beeson)在《美国的霸权和东南亚》一文中对美国外交在克林顿时期的重大转向作了精炼而全面的概括：在摆脱了地缘政治的竞争和对抗之后，美国的政策制定者更有能力使用美国的力量去追求更小范围内的“国家利益”(必要时使用单边主义的方式)。可以说这一过程在克林顿政府时期就早已开始：在决策者的议事日程中，地缘经济看上去已经永久取代了地缘政治的首要位置，美国得以将其力量系统地应用到经济伙伴身上，并试图消除美国长期以来的贸易赤字。[5]68-69同时，经济全球化发展的趋势吸引了克林顿的注意。他认为全球经济不仅仅是促进美国繁荣的工具，也是促进国际稳定的媒介。[12]因此，他把发展美国经济与经济全球化进程相联系，推动了美国市场资本主义的发展。冷战结束后的东南亚地区经济一枝独秀，发展良好，使美国与东南亚国家的合作以发展经济为主。

小布什时期，恐怖主义袭击事件的发生使美国的国家安全受到严重的挑战，也使美国意识到了其面临的严峻国际环境。因此，美国在东南亚的合作从克林顿时期的经济合作迅速转向小布什时期的以反恐为中心的军事安全合作。小布什政府以“布什主义”为依据，加强与东南亚国家的军事安全合作。另外，中国的经济发展迅速，对东南亚地区的影响力不断加强。小布什政府认识到中国经济和军事实力的增长将会威胁美国在东南亚地区的地位，2001年美国在《四年防务评估报告》中推断中国正在崛起成为美国在东南亚地区的竞争对手，而美国决不允许在东南亚地区出现一个能威胁美国利益的强国，特别是东南亚现已成为具有军事竞争影响力的地区，这也使得小布什进一步提高与东南亚国家的军事安全合作力度。

(二)国内背景

外交是内政的延续，外交政策的制定与国内环境密不可分。每一届美国政府面临的国内环境不一样，导致其制定的对外政策不相同。

冷战结束后，美国民众将视线转移到异常尖锐的国内社会问题上。该时期美国经济发展低迷,由此引发贫富差距日益扩大、失业率上升、暴力犯罪、医疗保险费用昂贵等社会问题,还有由种族矛盾引发的冲突和城市骚乱等问题，这些问题导致美国民众的生活质量和生活水平严重下降。因此，克林顿以“振兴美国经济”和“国内问题优先”为主题，通过竞选赢得美国总统的位置。上任后的克林顿政府全力解决国内社会问题，形成了重经济的对外政策。在其两任任期结束后，美国国内的经济迅速得到恢复，国际贸易和资本投资也得到了空前发展。

小布什上台后，“9·11”恐怖主义事件的发生使美国的国内环境发生了很大的变化。首先，“9·11”事件使美国的经济大幅度下滑，对国际金融体系产生了暂时性“威胁”。其次，美国民众对政府产生了不信任感，美国“坚不可破”的神话被破坏，美国人产生了深深的恐惧感。最后，很多美国民众排斥在美的留学生，并反对美国的移民政策。为了缓解国内人民的紧张情绪，维护美国国家安全及政权合法性，小布什时期的美国对东南亚的外交政策以发展军事安全合作为主。

(三)组成内阁的成员不同

克林顿属于民主党中间派成员，其外交政策带着“理想主义”的特点。因此，克林顿的内阁成员以温和派为主：国务卿克里斯托弗(Warren Minor Christopher)以“谨慎的温和派”著称；国防部长阿斯平(Rice Aspin)是众议院军事委员会主席，也是民主党温和派代表人物和国会的重要人物；身为总统贸易代表的坎特(Michael Canter)和商务部长布朗曾是竞选总管和民主党主席，在大选中鼎力帮助克林顿。克林顿政府时期的内阁成员在制定外交政策时带有温和的特点，对东南亚的外交政策也主张以推动经济发展为主。

小布什作为共和党的一员，在任德克萨斯州州长时就被认为是保守主义者。成为总统后，小布什领导下的内阁成员大都是新保守主义者，更加关注国际局势,主张输出美国式民主，如副总统切尼(Richard Bruce Chenery)、国防部长拉姆斯菲尔德(Donald Henry Rumsfeld)、副总统艾瑞克埃德尔曼(Eric Edelman)、副国务卿约翰博尔顿(John Robert Bolton)等。小布什的对外政策在新保守主义的驱动下产生了“布什主义”——崇尚军事上先发制人,追求绝对自由,谋求美国称霸。这使小布什政府成为美国现代意识形态印记最鲜明的一届政府。另外，国防部、国家安全委员会、外交部等机构都被控制在强硬的新保守主义分子中，这些人员的上任促进了美国对东南亚强硬外交政策的制定。

四、结语

本文仔细分析克林顿、小布什时期美国对东南亚地区外交政策呈现的相同点、不同点以及产生不同的原因，在后冷战时代背景下考察美国对东南亚地区战略东移的历史进程。冷战结束后，东南亚地区巨大的发展潜力和重要的地缘政治价值再度吸引已“远离”的美国，美国的战略重心向东移。这时期的美国吸取冷战时期越南战争的教训，采取“步步为营”的方式靠近东南亚并加强在该地区的影响力。而之后的奥巴马和特朗普总统延续后冷战时代美国对东南亚的外交政策，继续推行美国的战略东移。为削弱中国在东南亚的影响，美国会持续关注南中国海的领土争端问题。因此，中国必须警惕美国与一些国家做出任何有损我国国家利益的行为。