中国古代乡村治理模式演变及其特点

朱亮

（安庆师范大学马克思主义学院，安徽安庆246001）

历史上，我国是一个“以农为本”的国度，乡村自古至今都是中国社会的重要组成部分，因此，乡村治理成为中国地方治理的重要内容，它不仅关系到农村社会秩序的稳定，也是国家长治久安的基础。其治理模式的选择及治理成效无疑可以左右中国古代社会发展的基本轨迹，并在一定程度上影响着封建王朝的命运与兴衰，因此，乡村治理就成为中国历代统治者的重要任务之一。

所谓乡村治理是指中国的历朝统治者如何对乡村进行管理以保证乡村地区的稳定，从而达到夯实统治者统治基础的目的。自公元前221年秦灭六国实现统一到1912年辛亥革命的两千多年封建社会里，从中国古代的行政区划制度可知，皇权止于县政，“乡”不在中国古代的行政区划之中，它只一种社会组织，主要职能是“劝导乡里、掌民教化，以促进民风、维护统治秩序”。但在中国封建农业社会大前提下，乡村是封建王权巩固的根基。统治者为了稳固其统治地位，在乡村治理方面一直坚持“官民共治”的基本政策，即：王权与族权的相互融合及博弈。在农耕社会，能够创造财富的主要是乡村，为减少官僚机构，节约治理成本，国家依托乡村内部的宗族，培养出一批委托管理人员，将“国家行政力量”深入农村，这样既可以维护乡村稳定，同时也方便统治者最大幅度掠取乡村的资源。分析研究中国古代乡村治理模式的历史演变和特点对于当前进一步推进我国乡村体制改革具有一定的参考价值。

1 中国古代乡村治理模式演变

纵观历史，中国古代乡村治理模式的演变可分为三个阶段：以官方为主的治理阶段、官绅结合的治理阶段和以士绅为主的治理阶段。

1.1 以官方为主的治理阶段（公元前221年至公元595年）

中国古代乡村治理的萌芽形态是以国家行政力量为主导的乡里制度，乡里制度是由乡官制发展而来的，也就是说，乡官制是当时乡里制度的雏形。以官方为主的治理特点是：中央王朝体系就力图将权力的触角延伸到最基层的乡村。

公元前221年，秦灭六国实现大一统，在全国建立郡县制，封建王朝自此就几乎垄断了国家的全部权力。秦始皇通过建立从中央到地方的各级国家机构并设立近乎苛刻的封建律法，不断巩固其统治地位，从而控制整个社会。郡县行政区划的设立，使得封建统治者的统治直接到达全国所有的郡和县，甚至可以将行政力量和宗族力量结合来控制乡村。在行政区划设置上，秦始皇将西周的诸侯国改为加强中央集权的郡县，在县以下设若干乡、亭。乡、亭以下设里，因此，乡和亭则是这个时期地方的最底层行政区划。这种治理制度叫做乡里制度，也被称为“乡亭制”。“乡亭制”的乡村治理制度遵循“有秩，各有掌，重教化”的原则，因此“乡”和“里”的作用变得尤为重要，成了中国乡村治度里最为重要的两级组织。乡官主要由官派产生，辅以民间推选，并享有俸禄品秩，民选的乡官大多是年龄较大的德高望重者，因为这些人在乡村里具有较高的地位，易使乡民信服。但是，在这一时期，由于种种原因，封建专制统治无法达到高度集权的程度，此时的乡村社会依然基本处于半自治状态。

中国古代这一时期的乡村治理制度，组织形式相同，且历代因循，随势而变，大小不一，由于王权不下乡，乡和里就成为乡村治理的重要模式，其主要特点是乡官由上级官员指定或由县令指派。

1.2 官绅结合的治理阶段（公元589年至公元1070年）

中国古代乡村治理的第二阶段是官绅结合治理时期。官僚与绅士是中国传统社会的政治精英人物，在古代乡村治理过程中，两者分别担当了不同的角色，他们既有协作又有冲突，形成了所谓“官绅共治，政事协商”的乡村治理模式。即官、绅结合，共同对乡村进行治理，这一时期乡村治理的另一特点是：乡里制度逐渐转变为职役制度。

公元581年，北周外戚杨坚夺取政权，建立隋朝。隋统一全国后，社会稳定，南北经济和文化交流日益增多。隋文帝为国家选拔人才，创建了科举考试制度，并下令整顿户籍管理制度，命州、县官按乡村统治体系进行户口普查。隋代的乡村治理，令五百家为一个乡，百家为一个里。起主要作用的是里正和党长，这样乡、党、里构成了隋朝乡村治理的主要模式。随后从三级乡村治理制度转变为乡、里两级制，但较之前相比，基层的政府管理人员人数骤减，官方对于乡村的治理权力开始弱化，逐渐向职役制转变。与隋朝不同，唐朝一直实行的是乡、里、村三级的乡村治理制度，后来，废除乡长，但保留“乡”的建制，所以“乡”的功能则进一步被弱化。在安史之乱之后，“乡”这一级基层管理组织基本丧失作用，而里和村的作用则开始占据主导地位，特别是“村”，在中国历史上作为正式基层管理组织登上历史舞台。宋代乡里制度主要分为两个阶段：初期和中后期，两个阶段的变化较为巨大。初期县以下为乡，继续实行乡里制度，乡以下设里，里以下设户。然而，此时的乡和里规模均与前朝大相径庭。而宋初的乡、里的规模远大于唐朝设置的乡，约为五百户，里的范围则为百户。

这一时期的乡村治理受地方政府控制，但主要依赖乡村士绅。士绅是随着隋文帝创立科举制后逐步形成的特殊社会群体，他们在古代乡村治理中发挥着重要的作用，是古代乡村治理的主体之一。士绅既代表国家行政力量，又与广大老百姓保持密切联系，成为官民之间纽带和桥梁，是国家行政力量在乡村地区的延伸。士绅受官府委托，行使行政权力，维护地方稳定；与此同时，作为老百姓的代言人，士绅在一定程度上又是人民利益的忠实代表。正是由于士绅在国家机器和广大人民之间不断进行调节，在一定程度上维持了社会稳定，促进了国家与社会的不断整合。

总体来说，中国历史的这一阶段是处于由乡、里、村制度逐渐向保甲制度转变、由乡官管理制度开始向职役制转折的时期。在行政级别上，乡和里的地位随着封建王朝的更迭而逐渐下降，乡村自治的功能逐渐弱化。统治者为了加强中央集权统治，逐步增强对乡村的控制。乡村的权力核心更多地被中央直接控制的州县职役官吏所掌控，具体进行乡村治理是那些与官僚相互勾结的乡绅。。

1.3 以地方士绅为主的治理阶段（公元1070年至公元1906年）

中国古代乡村治理的最后一个阶段是从北宋王安石变法至清末的地方自治的出现。这一时期，中国古代乡村治理制度正式由乡里制度转变为职役制，权力核心从乡镇直接回到“县”这个行政级别，“县”成了基层行政组织。为加强皇权统治力度，巩固皇权在乡村的统治基础，“县”以下实行保甲制度，基于族权庞大的宗族组织，建立以拥有绅权的士为纽带的乡村自治体系。

宋朝熙宁新政时期，王安石厉行变法。在机构设置上，县级以下实行保甲制度，熙宁三年（1070年）寺农司制定《畿县保甲条例颁行》，规定十家为一小保，五十家为一大保。十大保为一都保。统治者为保证保甲制度的顺利实施，一方面建立分管部门来督促制度的推行，另一方面颁布相关法令来保障其实施。保甲制度的建立在全国乡村形成了一个严密的治安与管理网，极大程度地削弱了乡村治理的自治色彩，标志着封建专制国家对基层乡村社会控制的增强。至此，“乡”和“里”的地位已几乎全部丧失，不再具有行政组织的职能了。中国古代封建社会乡里制度真正转变为职役制，中央集权得到进一步强化。

元代的乡村治理制度较为复杂，初期基本上推行的是唐朝的乡里制度和金朝的村社制的混合管理模式，同时还出现了都图制。明代的乡村治理制度具有鲜明的地域性特征，北方的乡村治理制度带有着金、元的乡里制和村社制的色彩，而南方的乡村治理制度受宋朝都保制的影响较大，南北存在一定的差异性。清代的乡村治理制度基本与明朝相同。雍正年间，清政府就保甲制度作出更为详细的规定：规定了保甲组织中各级人员的赏罚措施，并且对保甲编制实行更加灵活的政策。清朝保甲制度的继续推行表明清政府对乡村的监管更加严密，乡村的自治权几乎完全丧失。1840年鸦片战争爆发后，中国虽然开始沦为半殖民地半封建社会，但“县”作为清朝最基层的政权，由于远离城市，外国侵略者无法顾及而依然保持着相对稳定的状态。

这一阶段的乡村治理官员基本以乡绅为主。乡绅是一个独特的社会团体，他们是代表国家权力的官僚队伍成员，是统治中国社会的特权阶层之一，体现了的中央意志。与此同时，由于乡绅是从地方或宗族中走出来的，在宗族文化的熏陶和培养中成长，必然也他们利益的忠实代表，因此，乡绅在中国古代乡村治理中发挥了重要作用。乡绅在乡村治理过程中不但要从意识形态上对老百姓进行引导，还需要在政治、社会和经济事务的实际管理上行使行政职权。一方面，乡绅作为治理官员，发挥领导作用并在增进地方福利中扮演积极角色，赢得了普通老百姓的尊敬和追从；另一方面，乡绅缺乏威权，只能对官员的决策过程施加影响，促使官员创制、修改或撤销某个决定或行动。

中国古代封建王朝的乡村治理制度，从秦统一全国开始的以官方为主导的乡里制度一直逐渐演变到唐、宋时期的官绅结合的阶段，在这个阶段，乡村治理制度逐渐由乡官制转变为职役制，从唐宋以前的乡官全面控制发展为官绅结合治理乡村，最后由于统治者为了加强中央集权，巩固其统治地位，收回到国家能直接干预行政区划中，这样，封建专制更加强化，乡村自治的色彩日趋淡化，自治权又逐渐丧失。在中国古代乡村治理模式的演变过程中，我们不难发现，由于中国古代历代封建王朝都是以农业社会为主的，统治者为了达到对土地和人口更有效更直接的控制，一直都在通过各种方式控制乡村，目的都在于能够以最少的成本来攫取乡村最大的资源，以夯实统治基础，加强中央集权。

2 中国古代乡村治理模式演变的特点分析

纵观中国古代的乡村治理发展历程，我们不难发现，中国古代社会长期是以宗法观念来对社会进行管理和控制，通过税收来集中乡村社会资源，通过科举制度将文化和知识联结起国家和乡村社会，使正统封建理论在乡村社会思想领域占绝对领先和主导地位，逐步使乡村社会成为半自治化的政治经济实体。乡里社会是一种因血缘与地缘关系而紧密结合并注重封建礼数、教化的传统社会。笔者认为中国古代乡村治理有以下特点：

2.1 皇权不易下乡，族权掌管地方

由于封建社会以自然经济为主体，并且受到地域环境、经济、治理能力等因素的限制，国家无法将权力延伸至每一个乡村区域，对郡县以下地域控制的广度、深度和力度都相对有限，故有“皇权止于县”的说法，因此，国家政权对于农村社会的控制是依靠族长、乡绅或地方名流。宗族是建立在血缘、地域关系基础上的组织，在中国古代，家族成员共同参加各项生产活动，每个家族成员的劳动都建立在家族共同利益基础上，劳动成果与直接利益相关，可以更好地提高家族成员的积极性。由于生产力低下，基于亲缘关系的宗族成员齐心协力应对严峻的生产生活环境，所以在中国历史上，农业家族规模经济一直与自给自足的小农经济共存。在我国古代社会，宗族以其强大的内聚力和地域优势影响着人们的日常生活，足以看出宗族在中国古代社会中的重要作用。中国古代乡村治理通常都是以宗族为代表协助或代替乡里基层行使行政管理权，统治阶级利用国家机器的政权力量，用宗法血缘这个深入人心的纽带将“家”和“国”紧密联系在一起。之所以能够代表国家政权行使行政治理权力，是因为宗族是介于“国”和“家”之间的一种社会单位，但归根结底还是中央和地方、政权和族权在乡里基层最终相互妥协平衡的结果。通过国家机器的授权，宗族组织确立了族权的官方形象，获得一系列国家赋予基层的行政管理权力，提高了宗族的权威性，进一步增强了对成员的掌控力度。国家通过宗族这个地方权力机构，不但控制了乡村社会，也极大程度的弥补了国家行政力在乡村地区的不足，既方便国家机器最大程度的攫取乡村资源，又最大幅度的降低了乡村治理的成本。此外，国家政权对宗族的扶持力度，一般因国力强弱而定。国家繁荣强盛时，国家则侧重于对宗族的控制，避免其势力过于庞大而威胁国家统治根基；当国力单薄虚弱时，则侧重于对宗族势力的利用，利用宗族来治理好乡村，便于国家攫取乡村资源以增强国力。

2.2 皇权间接干涉，士绅担当重责

历代封建王朝的行政区划都是止于“县”的，封建社会的官僚体系都是以县令为终端，“皇权止于县政”，即政府一般不直接干预乡村生活。封建统治者想控制县以下的行政区划，就只能在乡村内部寻找权力代理人，借助其管控乡村。封建王朝统治者在乡村一般都会选择德高望重、声名显赫之士作为管理者，这些人平日里就受到广大老百姓的敬仰和尊重，国家通过官方授权来进一步提升他们的统治权威。士绅官僚是传统中国政治结构中极为重要的一个阶层，他们在经济上拥有土地，在政治上通过考试和捐纳等方法成为官僚。他们在乡村里拥有一定地位和话语权。按照权势和职责也可以划分为上层和下层两个集团，但对乡村治理产生主要影响的则是居住在乡村的下层士绅。乡村的士绅极为重要，甚至与地方官平起平坐。封建统治者依赖士绅这个阶层实行对乡村地区的控制，同时也担心其权力过大而威胁政府统治。乡绅的身份是多重的，一方面是国家权力的乡村代理人，协助国家行使行政权力；另一方面，他们本质上还是乡村的一员，作为乡民的代表，他们同时还需要为维护村民的共同利益而站出来。国家赋予乡村士绅一定的管理地方事务的权限，并且可以在法律及赋税徭役上都享有一定的特权，可从税赋中获取利益，但士绅需要服从国家行政单位管理并且完成国家交办的任务。当然，国家也会一直关注宗族势力的发展状况，干涉乡村治理，绝不允许宗族势力过于强大以威胁到国家安全。一旦宗族势力过于强大，国家就会对其进行打击。所以，从这种意义上来说，这种乡绅自治实际上依然是在政府的管控范围内的，即这种自治是在皇权的制约与控制下运行的。

2.3 官民共治，行政权与自治权并存

为了更好的加强乡村社会的治理，维护乡村社会的稳定，也为了更方便地汲取乡村资源，中国封建统治者在乡村治理方面一直坚持“官民共治”的基本政策。乡村治理中出现了行政权与自治权并存的现象。行政权是指封建国家的行政组织管理权，但是，这种权力不可能延伸至基层每一个村落。于是，诞生了乡村自治权。官民共治一方面可以在大幅度降低成本且不激起民愤的情况下控制乡村体系，另一方面封建君主也可以最大幅度攫取乡村资源。“乡里制度”以及后期的“保甲制度”虽经历封建社会多年的变迁且称谓、形式发生了变化，但制度的本身却一直延续，且呈现出明显的间断性、跳跃性、地域性的特征，其治理模式也由乡官制模式逐渐向职役制模式转变，但是，无论乡村治理的制度如何复杂，本质依然如故，在实行“乡里制度”和“保甲制度”，时，虽然皇权不直接下到乡村，但皇权利用其行政权控制民间自治权，共同管理着乡村。也就是说，“官民共治”的政策在很大程度上强化了国家对乡村的管理，用行政手段从侧面控制了乡村社会。

官民共治的另一特点是：行政权与自治权相互利用和相互倚重，又存在此消彼长的关系，彼此之间存在冲突，故而又相互提防。“官民共治”使乡村成为国家行政力量与民间宗族力量的权力交汇地带，代表“王权”和“族权”在这个地带相互融合又相互博弈，两者此消彼长。当两者相对平衡时，乡村社会稳定而繁荣，国家亦可以从乡村获得大量的资源，历史上的盛世，如“文景之治”“贞观之治”“咸平之治”“康乾盛世”基本上就是在这两者相对平衡时出现的。当两者矛盾激化，就可能出现农民起义，更有甚者会导致王朝更迭。

3 结语

在中国数千年的封建农耕社会中，封建君主为稳定而又有规律地加强乡村治理，强化中央集权以巩固其统治地位，就利用国家行政力量干预和控制乡村治理。乡村自治程度随着中央集权的加强而逐渐变小，这种情况一直持续到到清末的地方自治的产生。在数千年的封建社会中，乡村治理模式大致经历了三个阶段的演变，并以乡里制度和保甲制度为主线，结合各朝代的具体实际情况，形成了具有当时朝代特色的乡村治理模式。中国古代乡村治理在潜移默化中，一直遵循其内在规律：即国家政权通过多种方式保持对乡村社会的有效控制，但是在治理的介入方面较为适度，以便达到能长治久安的目的。