走向均衡：城乡基础教育资源配置论析

马焕灵，景琛琛

(广西师范大学 教育学部, 广西 桂林 541004)

1 城乡基础教育资源配置的现状

中国基础教育包括幼儿教育 (学前教育)、小学教育、普通中学教育 (初中、高中)，教育资源主要包括人力资源、物力资源和财力资源[1]。目前，由于城乡发展水平不一，导致城乡学校师资力量、教育经费投入以及基础教育办学条件存在很大的差异。

1.1 城乡基础教育师资力量差异明显

优化师资配置是推进我国城乡基础教育一体化的重要环节，但是，经济发展水平不一导致城乡基础教育师资力量差异明显。师资力量一般包括师资规模、专任教师的学历结构以及专任教师的职称。首先，师资规模主要以“生师比”这一指标来衡量。相关数据显示，2013年，学前教育“生师比”方面，城市(16.42)，农村(40.22)；小学“生师比”方面，城市(18.91)，农村(14.63)；初中的生师比方面，城市(13.67)，初中(11.14)；高中的生师比方面，城市(14.4)，农村(14.77)[2]。从这些数据中可以看出，在学前教育方面，乡村的“生师比”异常高，说明乡村学前教育的学生数与专任教师的比例严重失调，目前“入园难”的现象并不难解释；小学和初中方面，城市的“生师比”都高于农村，由此也可以说明城乡师资配置不均衡。

其次，在专任教师的学历结构层面，城乡也有很大差异。相关数据显示，2012年，城区幼儿园的专任教师中具有研究生学历的为1423人，本科学历的为134207人，专科及以下学历的为601659人；乡村幼儿园的专任教师中研究生学历的仅为35人，本科学历的为14380人，专科及以下学历的为215148人。在研究生学历人数上，城乡差距约为40.66倍，在本科学历人数上差距为9.33倍，专科及以下学历人数上差距为2.80倍。2016年，城区幼儿园专任教师中具有研究生学历的专任教师为3220人，本科学历的具有252409人，专科及以下学历的有792963人；乡村幼儿园专任教师中，研究生学历的为154人，本科学历的为41641人，专科及以下学历的为328722人。在研究生学历专任教师人数层面，城乡差距为20.90倍，在本科学历层面差距为6.06倍，专科及以下学历层面为2.41倍。可以看出，在各个学历层面城乡差距虽然在缩小，但是在高层次学历层面上，差距依然很大。

最后，在专任教师的职称结构方面，城乡差异也比较明显。表1列举了2012年、2016年城区和乡村中学及小学教师职称数据。

表1 专任教师职称的城乡差异

数据来源：2012年、2016年中国教育年鉴

由表1可知，就城乡专任教师职称结构而言，2016年较之2012年已经改善了很多，尤其表现在乡村中学拥有高级职称教师数量大幅度增加，城乡中学拥有高级职称的教师比例由2012年的7.09倍下降2016年的4.4倍。相比2012年，2016年乡村小学高级职称教师数也有较大的提高，城乡差距倍数也逐渐缩小。但是与2012年相比，2016年除了中学高级职称和小学高级职称方面有所缩小外，小学其他职称方面反而在扩大。从总体上看，虽然城乡专任教师的职称结构在不断优化，但城乡差距依旧明显。

出现这种现象的原因，可以从三个方面来说明。首先，从历史进程发展来看，农村地区经济基础薄弱，教育预算相对不足。虽然目前农村基础教育较之前取得了重大的进步，但是由于农村资源有限，资源配置单一等因素，导致城乡基础教育资源配置差距依然明显。其次，从地理位置来看，城市学校可以为教师提供较高的职业前景。城市学校福利比乡村优越，大部分教师选择去城市学校，同时，农村家庭条件相对好的学生都转入城市的学校接受教育。城市中小学汇集了更多优秀的教师和更多数量的学生，因此政府会将重心放在城市学校，减少对农村学校以及学生的财政支持。最后，从个人发展层面来说，城市学校更有利于教师实现自己的目标。教师也想通过更高的平台实现自己的人生目标，城市学校因为地理位置优越、环境好，对个人发展有利。在我国大部分地区，如果一个教师在一所重点高中任教，那么自己孩子上学的问题就很容易解决，从幼儿园一直到高中学校的选择，都会比农村学校的教师更有优势，因此吸引了大量高学历高水平的优秀教师。但是农村学校因为地理位置偏僻、教学质量差，教学设施不完备等因素，年轻优秀的教师因为个人前途等问题，会选择去条件较好的城市学校。这种状况导致留在农村学校的大都是一些年纪较大的教师，虽然他们有丰富的教学经验，但是从对学生长远的发展来看，青年教师眼界开阔，意气风发，更有利于学生的成长。

1.2 城乡基础教育经费分配不合理

财政方面的教育公平可以用生均公共财政预算这一指标来衡量。表2选取了2012—2014年镇区和乡村小学以及初中的生均公共财政预算(因为2012—2014年中国教育统计年鉴中只涉及小学和初中的生均公共财政预算，因此该分析没有包括学前教育以及高中教育)。

表2 基础教育经费的城乡差异

数据来源：2012、2013、2014年中国教育年鉴

通过以上数据分析，我们可以看出，2013、2014年镇区和乡村在事业费和公共部分的预算与2012年相比，要么上涨要么基本持平，乡村地区增幅较快，其中公用部分的涨幅最明显。2014年镇区以及乡村小学公用部分分别是2012年的1.38倍、4.55倍；而初中阶段，2014年镇区以及乡村公用部分分别是2012年的1.61倍、3.32倍，说明近年来国家越来越重视对义务教育的公共预算的投入。从2012、2013以及2014年的这些数据统计中可见，城乡之间义务教育阶段的财政预算方面的差异逐渐减小，但是从总值来看，镇区还是高于乡村地区。

出现这种差距的原因可以归结为以下两点：首先，城市的地理位置为其教育发展提供了基础。城市经济发达，交通便利，城市学校的教学质量好，距离政府部门比较近，因此，政府投资就会“近水楼台先得月”，好的基础上更好，即所谓的“锦上添花”。但是在农村地区却恰恰相反，农村经济基础差，交通不便，又因为政府部门离得较远，所以在很多时候政府部门也是力不从心，无暇顾及，因此在很多情况下，农村学校获得投资的机会比较少。其次，教师质量也是获得教育经费的重要指标。近年来，随着城市经济的发展，城市中小学因为设备齐全、能为个人发展提供广阔的平台，所以大部分年轻、学历高的教师都会选择去城市学校教书，而农村家庭有便利条件的将学生转入城市的学校接受教育。在这种情况下，学校人数逐年增加，因此政府会将建设的重点放在城市学校，加大对城市中小学的教育经费拨款数额；相反，由于农村中小学教师以及学生的不断“流失”，政府也会减少对农村学校以及学生的财政支持。

1.3 城乡基础教育设备投入力度不均衡

教育不公平现象还表现在教育设施设备投入力度的不一上。教育设施包括多方面，这里主要对比城乡设备资产的差异。中国教育年鉴数据显示，2012年—2016年这五年来，城区、镇区以及乡村的实验设备资产值以及教学用计算机的数量呈上升趋势，但是就目前的数据来看，城乡依旧存在差距。截至2016年，城区小学的教学用计算机数量分别已经达到200719台，分别是镇区以及乡村小学的2.13(94025台)倍和2.64(75920台)倍，而镇区又是乡村小学的1.24倍。2016年，乡村的实验设备资产值为511678.99万元，城区和乡镇分别为938001.07万元、1230173.89万元，较之前四年，2016年城区、镇区以及乡村的实验设备资产值都呈上升趋势，但是从这五年的整体数据来看，城乡差距依旧明显。2016年城区初中学校的实验设备的资产值为938001.07万元、镇区1230173.89万元，是乡村初中学校511678.99万元的1.833倍、2.40倍。在高中阶段，城乡学校的差距更是明显。2016年城区高中学校实验设备资产值为1447309.61万元、镇区1051251.37万元是农村学的校91641.64万元15.79倍、11.47倍；高中学校教学用计算机数量城区130647台、镇区58752台，分别是农村高中学校10070台的12.97倍、5.83倍。通过对以上数据的分析，可以看出城乡基础教育设备投入力度有较大差距。

另外，相关数据显示，2016年乡村小学体育运动场馆、体育器械、音乐器械、美术器械、教学自然实验仪器达标率分别为71.44%、75.21%、74.33%、74.40%、75.03%，乡村初中分别为82.16%、86.27%、85.59%、85.34%、87.74%，均比上年有较大幅度增长，但与城区、镇区相比仍存在一定差距。生均计算机数持续增加，乡村小学建立校园网、接入互联网的学校比例分别为46.66%和89.45%，乡村初中分别为65.55%和98.10%，较上年有大幅增长，但乡村小学、初中建立校园网学校比例分别比城区低33.59、20.23个百分点，城乡差距依然较大[3]。究其原因，主要可以归结为以下两点：首先，国家投资结构不科学。如果将教育分为基础教育和高等教育两类，那么以目前的状况来看，国家财政重点向高等教育倾斜，将大量资金投向高等院校，尤其是向“双一流”高校倾斜。以2015年为例，在这一年，国家向高等教育、中学教育(高中和初中)、小学教育以及学前教育的生均公共财政预算分别为26600.34、15706.87、8538.68以及367.84元，其中高等教育财政经费分别是中学教育、小学教育及学前教育的1.69、3.16及72.31倍。在这样的政策倾斜下，在本就不充裕的基础教育资金分配中，农村等不发达地区所能分到的资金就更加少了，由于缺少必要的资金，那么基础设施设备的配备标准也赶不上城市地区。其次，新的教学方式挑战了传统的教学方式，乡村学校无法满足新时代需要。网络的出现打破了之前传统的教学方式，乡村教师面对教育网络化的趋势了解不够，对新事物的接受能力有限，无法适应当前教育发展的趋势。另外，乡村课堂考察学生的方式单一，乡村教师更加注重学生的文化水平，掌握课本知识的水平，对外界新知识的探索及动手能力的培养不足。

2 城乡基础教育资源配置不均的解决路径

十九大报告指出：“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，加快教育现代化，办好人民满意的教育……”“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”[4]。因此，解决城乡基础教育资源配置不均问题具有深远的意义。基础教育对于国家来说，是振兴民族教育的基石；对个人来说，是个人成长的关键点。在解决城乡基础教育资源配置不均问题时，加大教育经费投入力度是前提；合理配置教师资源是关键；改善农村学校的教学设备条件是手段。

2.1 实现优质教师资源补偿，合理配置教师资源

优化师资配置是推进我国城乡基础教育走向均衡的重要环节，因此，提高农村学校的师资合理配置具有重要意义。(1)针对政府和学校采用传统行政手段、思想教育、技能培训等方式配置师资这一问题，需要扩展教师资源的来源。首先，在乡村实现信息化教学，比如利用网络课堂信息共享的方式使城市和乡村学生共同享有同一的教学资源；其次，鼓励社会力量向乡村学校提供优秀教师，政府与社会力量的合作，不仅扩展了学校教师资源的来源，而且有促进社会力量的组织与发展；最后，创建特色教师学校，根据每个学校的特色资源进行建设，每个学校将拥有自己的特色，优势资源不再集中化，学校的多样化发展，使城乡学校的质量水平更加均衡。(2)解决农村学校的教师资源流失情况比较严重这一问题。首先，相关部门应加大对农村学校教师的福利待遇，让教师不会为生计发愁；其次，各学校以及政府部门定期举办城市学校的优秀教师下乡助教活动，为农村地区的教师传授经验，带去新事物；再次，政府要与地方高校合作，鼓励高校大学生利用寒暑假来农村学校提供志愿服务，一方面可树立大学生服务社会的责任感，另一方面为农村学生带来更多的知识和见识；最后，地方政府要积极组织培训等活动，让农村教师和城市教师一起参加，这样会有更多交流学习的机会，在见面的过程中，也可以举办演讲比赛等活动，增强教师之间的友谊。

2.2 加大教育经费投入力度，合理配置财政资源

在推进城乡基础教育资源配置的过程中，足够的经费投入是保障教育公平的前提。教育经费主要由公共资源和外部资源提供:一是国家财政性教育经费和各级政府征收用于教育的费用；二是地方基金、社会捐赠和赞助等外部资源。首先，政府部门要加大对乡村学校教育经费的预算投入。一方面，各级政府要更加重视对农村学校的投入，把工作重心转向对乡村学校的支持，使乡村学校获得比城镇学校更优质的资源，缩小差距；另一方面，政府的拨款每一笔都要用到“刀刃”上，学校在具体使用资金时要将其落实到实践层面，并且定期公示相关费用收入和支出的明细，主动接受校内校外人士的监督。其次，学校要培养主动“造血”功能，拓宽资金来源渠道，主动联系社会团体、知名人士，动员他们积极支持农村教育事业，帮助农村学校改善办学条件。最后，学校还应创新经费投入来源，可以是贷款或融资，也可以是免费的方式借入不可消费的教学物品，教学机构在使用后完好无损地归还财产。

2.3 改善农村学校教学设备的条件，合理配置设备资源

改善教学设备的条件常常超过学校、地区和国家教育机构的能力，因此需要与相关部门合作。相关部门应加强为乡村学校提供先进的教学设备，在技术、财政、政策和政治上给予支持。首先，在技术上层面，城市的学校教学设备先进，互联网早已覆盖，但是农村地区覆盖不足。因此相关政府部门在稳固城市学校发展的同时，要加大对农村学校先进教学设备的投入力度，比如在乡村学校教室安装网络媒体，让农村学校的学生可以随时随地了解到我国目前发生的重大事件，如果有条件，可以和城市学校的学生进行网络对话，开拓新视野。其次，在财政层面，加大财政投入力度，加强对贫困地区学校教学设备的投入，让学生不再为学习环境而发愁，更不会让教师因为教学环境简陋而流失。最后，在政策制度层面，相关部门制定的政策要具有针对性和有效性，主管部门定期到农村学校考察，对学校的情况随时随地的了解，对出现的问题尽快解决，要做到具体问题具体分析。