优化营商环境：成效、挑战与对策

●宋林霖 张培敏

自2003年以来，世界银行每年都会发布一份对经济体的中小企业营商环境进行全面评估并据此排名的营商环境报告。面对错综复杂的国内外形势，中国做出积极回应，采取有效措施进行改革，营商环境得到大幅改善。据世界银行发布的 《2019营商环境报告》显示，中国营商环境排名为46，较去年大幅提升32位。这是我国营商环境有史以来取得的最好名次。李克强总理在2019年国务院政府工作报告指出，要深化“放管服”改革，推动降低制度性交易成本，激发市场主体活力，着力优化营商环境。在新的国际国内形势下，持续优化营商环境面临着新一轮挑战。因此，在推动营商环境持续改善的下一步工作中，政府必须坚持问题导向，打造公平公正竞争的法治化市场环境，推动高质量发展。

一、优化营商环境的重要意义

（一）优化营商环境是促进高质量发展的重要基础

高质量发展是新时代我国经济转型升级的综合体现。要实现高质量发展，基本工作之一就是要加快构建现代化经济体系，提高微观主体的活力和实体经济的发展质量。当前我国企业特别是中小微企业在生产经营中面临着诸多问题，如市场压力大、经营成本高、融资难度大等，这些问题导致了企业的自主创新能力不足，成为激发市场主体活力、实现高质量发展的主要瓶颈。市场主体是推动高质量发展的微观基础；优化营商环境为实现高质量发展构建了一个良好制度环境。根据世界银行营商环境评价指标体系，营商环境衡量的核心是企业在创设、发展等全生命周期的制度环境和法制环境，因此满足了市场主体追求权利平等、机会平等、规则平等的诉求。在良好的营商环境中，政府与市场界限清晰、市场机制有效、调控监管有度、办事流程规范，这些特征都有助于提升市场准入便利化水平，降低企业制度性交易成本，进而可以充分激发市场主体的活力和社会创造力，实现高质量发展。

（二）优化营商环境是构建开放型经济新体制的重大举措

中国扩大开放的脚步不会因为外部环境的变化而停歇。习近平总书记强调，要营造稳定公平透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制，进而推动我国经济持续健康发展。外资企业始终是我国经济的重要组成部分，在推动资源合理配置、促进经济结构升级、促进市场化改革等方面发挥着关键作用。在当前全球直接投资逐渐放缓的背景下，能否增强外国投资者对中国市场的信心，关键在于持续改善和优化营商环境。从世界银行发布的《营商环境报告》来看，评价一个经济体营商环境的优劣是通过对其营商便利度进行评分，并对照最佳监管实践，做出判断。在具有良好营商环境的经济体中，政府监管有效、审批手续精简、内外资享有平等待遇、投资环境公开透明，这些特征都是国际企业更加重视的投资保障。因此，只有持续优化营商环境，提供更加公平的竞争环境和完善的法律制度，才能更好地提升我国对外资的吸引力，进而推动开放型经济新体制的构建，实现我国竞争力的升级。

（三）优化营商环境是建设法治国家的必然要求

全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。法治的重点是规范政府。从目前来看，我国的法治建设持续向前推进，但在一些领域仍相对滞后，如一些地方政府监管执法存在“一刀切”、产权保护有待加强等，这些问题不仅致使市场在资源配置中决定性作用的发挥受到限制，同时也妨碍了我国经济潜在活力释放和转型升级的进程。从本质上看，市场经济是基于契约精神的法治经济。在营商环境层面上看，表现为政府与企业、企业之间等一系列契约，即企业在开办、经营、贸易活动、纳税、办理破产及执行合同等方面遵循政策法规所需的时间和成本等条件。而优化营商环境的核心在于“法治化”，特别是要以法治化来强化政府的契约精神，从制度层面进一步履行企业便利化等社会契约。在这个意义上讲，政府必须牢固确立全面依法治国的思想，以推进法治化营商环境的建设，实现政府治理体系和治理能力的现代化，从而开创依法治国新局面。

二、优化营商环境取得的成效

（一）持续放宽市场准入，投资贸易更加宽松便利

随着放管服改革的继续推进，为进一步优化营商环境，政府在放宽市场准入、促进贸易便利化方面制定并出台了一系列政策，并取得了显著成效。一是大幅精简负面清单，促进市场活力不断释放。一方面将自贸区试行的外商投资负面清单逐步扩大到全国，清单长度由原来的63条，减至48条；金融、服务、教育等领域对外商逐步放宽，大大提高了外商投资的便利性。另一方面全面审查修订和优化调整《市场准入负面清单（试点版）》，将事项减少至151项，具体管理措施减少至581条，形成《市场准入负面清单（2018年版）》，更大程度的给各类市场主体以平等机会，实现国企、民企、大企业和中小企业机会平等、规则统一。二是针对民间投资连续出台政策。实施稳投资举措，鼓励和引导民间资本进入交通、电力、教育等基础设施和社会事业领域，部分垄断行业通过混改积极引入民间投资。同时采取多种措施缓解民营和小微企业资金紧张状况，使得融资成本上升势头得到初步遏制。三是部分地区加大开放力度。加大西部地区、内陆地区、沿边地区开放的力度，向中西部地区、东北地区转移的外商投资企业享受国家支持产业转移与加工贸易的资金、土地等优惠政策。例如，辽宁自贸试验区设立不到半年，新增注册企业就超过9000家。

（二）加大监管执法力度，市场竞争更加公平有序

公平有序的市场环境是各类市场主体平等竞争的必要条件。市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位等问题依然是当前我国政府治理能力现代化的主要制约因素。作为优化营商环境的主体，政府在改善监管、完善市场体系等方面做出了一系列努力。一是加强知识产权保护。一方面完善产权保护的相关法律法规，并制定其专门政策和制度；另一方面甄别纠正一批涉及产权冤错案件，以推动“四个一批”为重点，增强了市场主体的恒心和信心，同时也确保了中央政策落到实处并发挥实效。二是全面推行“双随机、一公开”市场监管。这种新型市场监管方式以科学、公正的抽样方法大大减少了检查次数，不仅使得政府监管效率大大提高，也在一定程度上促进了市场公平。同时，及时、准确、规范的公示抽查结果，增强了企业守法诚信经营的自觉性，发挥了企业市场秩序第一责任人的作用，进而提升了市场体系的运行成效。三是清理规范涉企收费。近年来，国家层面高度重视清理规范涉企收费、减轻企业负担工作，取得了积极成效。2016年至2017年，通过降低企业用能成本，推动物流降本增效，清理金融、进出口等领域和环节经营服务性收费，规范行业协会商会收费等措施，累计减轻企业负担超过5000亿元。

（三）深化“互联网+政务服务”，办事创业更加便捷高效

为持续优化营商环境，提升企业群众获得感，各级政府进一步深化“互联网+政务服务”，并取得了积极成效。一是中央政府加强顶层设计，引领改革。2017年5月，国务院办公厅印发《政务信息系统整合共享施方案》（以下简称《实施方案》），《实施方案》指出依托国家电子政务外网，有效推动政务信息系统整合共享。以联合发力、协同联动等原则综合发力、重点突破，初步实现了“网络通”、重点领域“数据通”和“业务通”，进一步打破了审批专网，切实提升了政府服务水平。二是地方政府积极回应，亮点频现。在中央政策的基础上，地方政府积极探索推广一批有特色的改革举措，如出台“最多跑一次”、“不见面审批”、“9+N”等政策，大力精简办事手续，压缩政府部门办事时间，进一步提高了企业和群众办事便利度，有效解决了企业在营商中的痛点、难点和堵点。

（四）建立健全评价机制，营商环境激励更加有效

营商环境是软实力，在一定程度上代表了国家和城市的竞争力。近几年，我国政府对营商环境评估工作的重视程度不断提升。2018年上半年，国家发改委会同有关部门和地方初步构建了具有中国特色的营商环境评价指标体系。在构建评价指标体系过程中，一是借鉴国际经验，对标世行。完整吸收和整体借鉴其12项指标，并在此基础上，增加了11项符合中国国情的指标，从衡量企业全生命周期、反映城市投资吸引力、体现城市高质量发展水平3个维度，客观衡量城市的发展水平。二是强调实际案例支撑，并引入第三方专业机构，保证数据的真实准确可用。通过对选取的22个城市进行试评价，使得各个城市和各级政府部门对标先进，营造你追我赶的良性竞争格局，同时为完善具有中国特色的营商环境评价指标体系并在全国范围内逐步推行，积累了实践经验。

三、持续优化营商环境面临的挑战

（一）政府职能转变处于攻坚阶段

近年来，为进一步优化营商环境，党中央、国务院持续推进“放管服”改革，大力推行简政放权，加快政府职能深刻转变，取得了显著成效，但与市场的需求、企业的诉求、群众的期盼仍有一定差距。行政审批事项过多、手续繁杂仍然是政府职能进一步转变的绊脚石和硬骨头。比如，目前仍有些民营企业反映没有明显的办事便捷感，繁杂的审批手续影响自身的经营发展。究其原因，主要是当前我国政府职能转变已进入攻坚阶段，但是法治政府建设仍然存在着不足和短板：政府与市场的关系缺乏明晰界定，政府管了太多不该管的领域，而同时需要政府管的没有管好。毋庸置疑，在推进改革过程中，加强顶层设计是实现改革预期目标的关键手段，但是政府如何在准确定位改革与法治的关系中进行顶层设计，同时确保顶层设计得以落实，是当前政府职能进一步转变的主要制约因素之一。另外，在权力下放过程中，依然在一定程度上存在放小不放大、放虚不放实、放责不放权等问题。有些审批部门之间、不同层级政府之间相互掣肘，你放我不放、上放下不放；有些审批互为前置，部门之间互相推诿，使项目陷入死循环；有些部门权力边界不明晰，审批、许可随意性大、自由裁量权过大。这些“啃骨头”问题无疑是对政府职能深入转变并进而持续优化营商环境的一个巨大挑战。

（二）市场监管机制有待健全

世界银行《营商环境报告》涵盖了影响企业生命周期的11个领域的监管法规。该报告认为，优良的营商环境需要政府提供清晰、透明、高效的监管规则，同时杜绝对企业发展设置不必要障碍，实现智慧监管，而不是减少监管或没有监管。为改善营商环境，政府需在实现有效监管和防止监管负担过重这两者之间不断维持平衡。自商事制度改革以来，营商环境得到很大改善，市场主体的数量大幅度增加，政府监管压力逐渐加大。同时，负面清单管理模式的推行，使得监管方式从重事前审批过渡到重事中事后监管，意味着在实践中将会加强过程性监管。面对这些新课题，李克强总理指出，在市场监管领域推进管理方式改革和创新，全面继续推行“双随机、一公开”监管，着力打造更加公平公正的市场竞争环境和法治化便利化的营商环境。在大市场监管体制下，以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管方式和理念带来了革命性的变化，在监管领域取得了显著成效。但是到目前为止，对于这一新型监管机制如何实施并没有一套标准化、科学化、规范化的操作口径和指南，因而这一问题就成为了政府在市场监管领域中面临的又一新课题。

（三）大数据技术应用于政务服务的制度渠道不畅通

自“互联网+政务服务”推行以来，各地政府相继建设了网上政务服务平台，政务服务效率得到大幅提升，营商环境持续向好。对于“互联网+政务服务”，大数据技术起到了支撑作用。但当前，应用大数据技术继续助力“互联网+政务服务”存在一定限度，部门间数据共享及数据开放仍然亟待强化。虽然我国目前初步实现了“网络通”、重点领域“数据通”和“业务通”，但一些地方政府部门中仍然存在着不同程度的“数据孤岛”、“信息壁垒”现象。造成这种现象的原因，从表面上看是不愿意共享开放，政府部门各自为政、把数据开放当成自己的权利，并以此作为谋取不正当利益的手段；从本质上看，是由于我国长期以来条块分割、各自为政的行政管理体制的存在；从制度上看，是由于数据共享开放的相关法律法规不够具体，政府部门对于哪些数据可以跨部门共享还存在着“盲区”。显然，要打破“信息孤岛”，实现政务数据在各层级政府间、同层级政府各部门间的互联互通，还需通过深化改革来彻底解决。

（四）政务公开标准化规范化建设有待推进

政务公开是规范权力运行、提高政府工作透明度的必然要求，对优化营商环境、密切政府与企业关系发挥着关键作用。2017年5月，国务院办公厅印发《开展基层政务公开标准化规范化试点工作方案》，旨在通过对选取的100个试点进行政务公开标准化规范化建设，在此基础上随机抽查复核，制定试点领域公开事项全国标准，进而将集成政务公开标准规范推向全国。通过政务公开标准化规范化建设，一些基层单位存在的公开标准模糊、公开形式“任性”问题初步解决。但在试点过程中，一些地方政府仍然把握不准哪些政务信息应该主动公开、哪些信息属于依申请公开；地方办事服务的事项不标准、流程不清晰、精细化程度不够依然不同程度的存在于部分基层单位；有些基层单位并不积极探索编制标准规范，而是仍然“靠等”，存在敷衍了事、被动应付的情形。这些问题的存在增加了成果运用转化、编制公开标准规范的难度，同时也成为了建立良好市场规则与进一步优化营商环境的一个挑战。

四、优化营商环境的推进路径

（一）深入推进简政放权，破除企业发展“痛点”和“堵点”

通过简政放权改革，我国内地营商便利度已得到明显提升，但与发达国家甚至一些发展中国家相比，仍存在一定差距。为此，要持续改善和优化营商环境，我国政府需进一步深化行政审批制度改革，继续推进简政放权。首先在改革与法治的关系中进行顶层设计，这是法治中国建设的内在要求。法治既是手段，也是目标。通过完善相关法律法规以及各种规章制度推进改革，同时做到任何政策的出台都应该符合法律法规。其次，进一步转变政府职能，厘清政府与市场的关系。一方面遵循市场决定资源配置的客观规律，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，从广度和深度上推进市场化改革，完善市场体系，创新配置方式；另一方面最大限度取消下放行政审批事项，凡是市场主体在法律规定范围内可以自主决定的事项，原则上都不应设立行政许可。再次，厘清行政服务中心与行政审批局之间的关系。作为改革的必选项，行政审批局的成立将重塑政府机构间关系。政府人员应从核心目标、机构性质、设立依据、职权范围、承担责任及人员编制等方面切实厘清行政服务中心和行政审批局的相异点，准确把握行政审批局发展的四个阶段，以为构建适应中国国情的政府管理模式提供可复制样本。最后，健全完善权责清单制度。明确各级政府的权力边界，确保权力的真正下放，避免审批的互为前置；在取消下放审批权的同时，需明确政府权责边界，促使政府公职人员强化自身的 “责任意识”、“担当意识”，实现责任主体明确化、责任追究规范化，以确保政府问责制的真正落实。

（二）健全新型市场监管机制，维护良好市场秩序

良好的营商环境需要竞争有序的市场环境，而竞争有序的市场环境需要有效的市场监管。尽管我国经济进行了40年的市场化改革，但不得不承认衍生于计划经济体制下的监管的随意性和不充分仍然不同程度的存在于部分地方政府部门中。因此，健全新型市场监管机制，加强监管的力度和效度，确保各种所有制经济平等发展，是营商环境建设稳步提升的必需手段。一方面需深化“双随机、一公开”检查。改变日常监管的习惯性做法，加快“一张网”建设，打破政府单方监管的方式，注重运用信息监管，结合互联网和大数据分析技术，建立各级监管平台，实现多元协同监管。对特别监管对象，如社会关注度高、投诉举报多、有严重违法失信或记录的企业，要根据实际适当提高抽查比例，增加抽查频次，加大检查力度。实施经营异常名录管理，完善信用法律法规，健全以守信联合激励和失信联合惩戒为核心的社会信用体系，确保信用监管真正落实，并发挥实效。另一方面完善立法与监管体制。梳理相关监管法律法规，规范监管方式，理清市场监管职责，健全监管问责制，防止出现监管真空。完善商事纠纷解决制度，在合同侵权纠纷、消费纠纷调解、商标保护等方面帮助民营企业解决实际困难和问题，切实维护民营企业合法权益。因为在法律体系中，一个经济体的公民是否愿意通过司法程序解决纠纷在很大程度上取决于诉讼成本。

（三）加大数据共享，打破政务服务条块分割

推动政务数据资源的开放共享对提升政府服务效率、便利企业群众发挥着重要作用。在大数据时代，政府应在简政放权的基础上继续推进 “互联网+政务服务”建设，利用大数据技术打破“数据孤岛”，促进数据增值；同时将人工智能技术积极应用于政务服务中。首先，健全政府数据共享开放法规条例。对相关条例进行梳理，使政府清楚哪些数据可以跨部门共享，从而保证数据安全，提高数据开放效率。其次，通过建立大数据横纵贯通的全系统政务平台，在横向上实现政务数据资源在各部门之间的畅通无阻，在纵向上实现政务数据在中央政府与地方政府以及地方政府之间的交换和共享，从而破除各种行业壁垒、区域壁垒，实现政务数据的跨部门、跨省市共享应用，提高数据利用的广度、深度，发挥数据的规模性价值。最后，积极将人工智能技术应用于政务服务。当前，“互联网+政务服务+人工智能”已经在部分省市得到应用，在一定程度上提高了工作人员的办事效率，节省了企业群众的时间。未来人工智能将会成为智慧政府建设的主力军，也将带来政府机构和人员的职能分工与服务供给关系的改变。但人工智能在政府事务中的应用并不成熟，下一步如何应用人工智能应对海量化的非标需求以更好地提供服务，将会是政府面临的一个挑战，同时也将会是学术界要探索的一个新课题。

（四）加强政务公开标准化规范化建设，优化服务环境

高效、便捷、透明的营商环境需要公平有效的市场规则。只有政务更加公开透明，市场规则才能更加公平有效。因此，在行政审批、政务服务的基础上，将政务公开制度化、标准化、信息化是打通服务群众“最后一公里”的重要手段，更是打造高质量营商环境的必要一环。要加强政务公开标准化规范化建设，首先，部分基层单位要转变“被动”思维，勇于先行先试。由于各个地方的自然环境和人文历史不同，各基层单位要根据本地实际积极探索政务公开标准规范，既做好 “规定动作”，又做好“自选动作”，打造特色和亮点，形成全国可复制的推广经验。其次，全面推行标准化服务管理。由于目前一些地方还存在办事服务事项不标准，所以各个试点单位需按照分类分项精细化、模糊表述清晰化、标准文本示范化等要求，梳理编制有代表性的权责事项标准，并编制公开清单目录，形成政务公开事项清单，以确保公开事项全面精准、科学系统。最后，创新政务公开方式。针对一些群众存在看不到、看不懂等问题，政务公共过程中要积极利用各种网站、APP等实现公开渠道多元化，同时要大力推行“一张图看懂政务公开”方式。“一张图”系列有助于企业群众能够快速的理解新出台或较复杂的政策和举措。■