“三权分置”下土地承包经营权证制度的缺陷及完善

段 浩

（长治学院 法律与经济学系，山西 长治 046011）

2018 年12 月，修订后的《农村土地承包法》以法律的形式确立了农村承包地“三权分置”制度，但农村土地承包经营权纠纷依然没有被有效缓解和依法处置。早在2003 年10 月9 日，经农业部第23次常务会议审议通过《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《管理办法》），就与土地管理法、农村土地承包法、物权法、不动产登记暂行条例等构建起我国农村土地法律制度体系，对指引和规范农村土地管理起到了重要作用。然而，农地信息偏在与农地流转之间的矛盾愈加激化，表现为农村土地承包经营权纠纷急剧增多①，严重影响农业经济发展、农村社会稳定和农民合法权益。

一、农村土地承包经营权证制度的研究现状

从2003 年《管理办法》发布以来，中央一直在推进农村土地承包经营权确权颁证和成果转化工作。其中，在做好承包档案资料清查、权属调查的基础上，核心是确权，重点是登记，主要工作是完善承包合同，建立健全登记簿，颁发权属证书。按照《管理办法》规定，虽然土地承包经营权来自于生效的农村土地承包合同，但是，承包方要通过登记申请、登记初审、登记审核、登记簿编制、报请颁证等环节和程序才能取得土地承包经营权证。其中关于土地承包经营权记载事项，土地承包合同、土地承包经营权证、土地承包经营权证登记簿应保持一致。《管理办法》既明确规定农村土地经营权证及其登记簿记载内容是获取土地承包经营权的法律凭证和认定依据，也清楚列明承包方全家进城落户，自愿放弃承包地，或者被依法征用、占用承包地等作为土地承包经营权（证）依法退出（回收）的法定条件。由此可知，农村土地承包经营权的效力来源于农村土地承包经营合同，承包方从土地承包合同生效时取得该用益物权，采取意思主义物权变动模式。此时，①经过裁判文书网数据检测，从2013 年1 月1 日到2017 年12 月31 日涉及土地承包经营权的各类案件共计103389 件。其中，按裁判年份筛选，2013 年2504 件，2014 年14855 件，2015 年18178 件，2016 年31591 件，2017 年36261 件。可见，近几年涉及土地承包纠纷案件逐年增加，特别是近两年增长速度较快，占到近五年案件总和的65.5%。其中，案件主要集中在土地承包经营主体的权利确认方面，当事人是否享有土地承包经营权已经逐渐成为相关司法审判的核心问题。土地承包经营权证的法律意义在于：由公权力对农村土地承包状况进行行政确认以保护承包人的合法权益，以权利公示的法律效应保障交易安全和善意第三人的利益。[1]

目前，对于土地承包经营权证制度研究主要集中在其法律地位和制度缺陷方面。有学者认为，土地证书是护权证书、有价证书、流转证书、承诺证书，对于依法保护农民土地承包权益具有不可替代的作用。全面落实农村土地承包经营权证的换发补发工作，可以让农民吃上了一颗“定心丸”。[2]有学者认为，我国一些地区的农村土地承包经营权证管理中存在诸多问题，其潜伏的法律风险加剧了农村金融产品创新的风险，一定程度上阻碍了农村金融改革与发展。[3]也有人提出，现行的《不动产登记暂行条例》详细规定了权利登记，但是对标示登记规定简单，面临农地登记的内容不完整、信息与实际不符合、登记主体的权责配置不合理等制度困境。[4]同时，部分学者关于土地承包经营权退出的意愿和机制存在不同观点。有学者提出土地退出资格难以认定，土地承包经营权交易成本高容易导致土地非农化使用和土地利用效率低问题，应当恢复集体配置土地的权利。[5]有学者提出我国虽已具备土地承包经营权退出的基本前提，但仍面临制度与现实的双重约束，在政策性退出、合作性退出和市场性退出中，国家、集体和个人的角色和关系不同，应当遵循渐进式路径[6]，需要进一步健全和完善。[7]也有学者论证了土地承包经营权退出机制面临法律制度和权利架构上的制度缺失和权利虚化的困境，只有构建激励和保障机制为核心的退地机制，才能保障退地农民的合法权益。[8]可见，农村土地承包经营权证是农民享有集体经济组织成员财产权利的法律证明，有助于厘清承包地“三权”之间的内在关系和价值导向，也可以为实现农村土地的财产权能和发挥要素市场配置作用提供制度支撑。[9]然而对土地承包经营权证制度的实际运行效果缺乏有效的实证分析，对其制度缺陷产生的消极影响也较少给予正面回应，成为当前土地承包经营权相关问题研究的短板。因而，有必要对农村土地承包经营权证制度运行中存在的缺陷及其影响给予足够的重视，对稳定土地承包关系、保护农民土地承包经营权益、解决农地承包经营纠纷和推进农村产权制度改革都具有重大价值。

二、我国农村土地承包经营权证制度存在的缺陷

一是土地承包经营权证记载内容无法全面反映农地信息状况。农地登记颁证一直是中央的重点政策目标，尽管本轮发包中土地确权登记基本摸清了农地资源总量情况，初步测量了承包地面积，基本解决了四至不清问题，但由于部分农民登记意识淡薄以及承包合同管理不健全、农地流转不规范等原因，导致土地承包经营权证记载内容不全，无法全面反映农地状况。虽然《农村土地承包法》有关承包经营合同条款规定了承包农地的质量等级内容，但是《不动产登记暂行条例》第8 条和《管理办法》第6 条都没有农地质量等级要求，忽略了农村土地生产经营的生态属性，导致实质上无法履行《农村土地承包法》第17 条对土地保护和合理利用义务。[10]

二是土地承包经营权证管理不规范影响农村社会稳定。部分地方政府部门为了减少工作量，将空置的土地承包经营权证及其登记薄转给农业主管部门，再转给乡镇，最后由村委会自行填写，权限不合法、程序不规范为土地承包权益纠纷埋下伏笔。同时，土地承包经营权证印信管理和使用不严格不规范。有的土地承包经营权证由乡政府盖章，有的乡农经站盖章，也有村委会盖章，缺少了必要的审核监督，损害了土地承包经营权证的权威性和严肃性。而且，还有大量农村土地承包经营权证书没有被发放或发放不及时，导致土地确权纠纷日益增多。随着农村承包地“三权分置”政策的推行，农村承包地的市场价值得到提升，由此引发的土地承包纠纷和矛盾开始呈现直线上升趋势，甚至引发一些社会反响较大的恶性案件①从2011 年至今，因为土地纠纷引发的刑事案件有1227 起，其中2016 年以来749 起，占到案件总数的61%。数据来源：中国裁判文书网http://wenshu.court.gov.cn/，最后访问2018 年3 月29 日。，成为影响农村稳定的重要因素。

三是土地承包经营权证监管不力加剧农村金融法律风险。部分乡镇政府和村委会在填写土地承包经营权证时，依据农村税费改革之前的土地承包台账，由于瞒报、少报等原因致使土地承包经营权证载明的土地面积小于实际面积，同时一些个别调整也没有进行变更登记，对于颁证后所需的登记、更换、补发、注销、收缴等工作均缺乏科学的监管制度和工作流程，存在土地流转无登记、权证损毁无补发、地块调整无更改、承包终止无注销等不规范现象，难以实现物权凭证的定纷止争功能，[11]也会增加了农村土地金融服务的法律风险。

四是土地承包经营纠纷司法程序繁杂导致农民权益难以获得法律救济。依据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第20 条第1 项规定，农村土地承包经营权证作为当事人主张权利的直接证据对裁判结果起到重要作用。在民事侵权诉讼中土地承包经营权证也是确认土地权属的重要依据。但由于土地承包经营法律关系与颁证具体行政行为交织在一起，物权登记中民事责任和行政责任复合，导致土地承包纠纷中民事诉讼与行政诉讼交织，土地承包经营法律关系复杂。由此，即使法院以违反法律为由撤销颁证的行政行为，也并非是对持证人享有土地承包经营权的当然否定，因为诉求目标与审查对象的不同，使当事人很难通过土地承包经营权证的行政诉讼来实现权益救济的诉讼目的。

三、完善农村土地承包经营权证制度的建议

一是加强档案服务管理，健全农地承包信息化管理系统。土地承包经营权证既是农地信息的主要载体，又是农地流转及其他民事行为的重要凭证，其作用发挥和利用程度取决于土地承包经营权颁证过程中有关农地档案资料的收集、整理、归档及管理水平。因此，地方政府档案部门既有辅助农业主管行政部门做好农村土地承包经营权确权颁证及其登记薄资料的收录整理的能力，也有加强土地颁证档案管理和服务的义务和职能。具体来说，一方面可以通过制定档案整理工作方案，规范农村土地承包有关资料的归档范围、归档时间、归档要求，加强对政府农业主管部门颁证档案工作的业务指导，重点把握好农地资料的收集、整理和管理等重点环节，加强对业务人员和技术人员的业务培训和现场指导，确保土地证档案的归档率、完整率和准确率，帮助解决土地颁证过程中的实际问题；另一方面，在落实和完善《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》基础上，政府档案部门可以结合工作实际情况，灵活提供档案查阅、送档案下乡、档案复印、档案摘抄等多种方式，重点开展为乡镇农村土地承包经营权证补发工作提供档案利用上门服务，对第二轮土地延包档案进行整体复印，提高土地承包经营权证发证率，收集、整理和汇总包括土地承包合同在内的农村土地信息数据，集中管理乡镇补发农村土地承包经营权证档案资料。在此基础上，对土地颁证档案管理工作实行统一验收、分工负责、严格考核、奖优罚劣，形成由农经部门负责真实性和有效性、县级地方政府负责完整性、档案部门负责标准化和规范化的土地承包经营权证档案管理和责任体系，建立健全农村土地承包信息化管理系统。

二是建立监督问责机制，提高农村金融服务水平。由于多数农民对农村土地承包经营权证的法律意义和功能作用不甚了解，维权意识不强，造成土地承包经营权证的管理缺乏外部监督和问责整改。鉴此，地方政府宣传和法制部门应利用各种媒体形式，广泛开展农地法制宣传和普法教育，培养农民依法保护土地承包经营权益的法律意识和维权能力，发挥对政府农业行政部门依法履职进行外部监督的积极性。[12]在此基础上，一方面政府继续开展颁证赋权活动检查，加强对颁证管理工作的监督整顿，形成科学有效的土地承包经营权证长效管理机制；另一方面，有效利用互联网、大数据、人工智能与土地承包经营权证管理信息化技术的有效结合，推进赋权颁证及其工作流程的公开公示，确保农民的监督权利有效行使，并对相关责任部门和工作人员可以依法追责。在此基础上，建成和完善统一的农村金融管理信息网络，提高农村金融服务水平，解决农村农业发展资金投入紧缺问题。

三是强化案件程序和实体审查，适度运用司法裁判权。司法公正是维护土地承包经营权的最后保障，需要从程序审查和实体审查两方面实现。一方面，加强程序审查。通过科学界定颁证过程中行政机关的行政权、法院机关的司法权、承包方和发包方以及第三人的公民权的权利边界，合理划定农村土地承包经营权证行政诉讼的受案范围。将诉讼标的为生效判决的效力所羁束的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。在生效裁判和仲裁裁判中农村土地承包经营权证作为定案证据的，人民法院应当依法受理利害关系人对该登记行为提起诉讼。同时，在合理确认原被告主体资格基础上，有效实现农村土地承包经营权证纠纷中司法裁判标准的统一；另一方面，加强实体审查。人民法院依据行政诉讼法第5 条对具体行政行为进行合法性审查，难点在于把握司法权的适度运用，综合采用严格的形式审查和适度的实质审查，对颁发农村土地承包经营权证的行政机关的行政行为做出全面的司法评判。针对土地承包经营权证纠纷引发的民事争议与行政争议交叉的诉讼案件，司法实践中主要存在“先民后行”、“先行后民”、“一并审查”与“分别审理”等审理模式。基于土地承包经营合同法律关系是土地承包经营权证纠纷的审查核心，因此，应当主要由民事诉讼来解决土地承包经营合同是否生效以及土地承包经营权确认问题，同时，行政诉讼则主要解决对土地承包经营权证颁证行为的合法性审查，审查结果并不必然导致持证人获取或丧失土地承包经营权。鉴此，土地承包经营权证纠纷案件中当事人只有提起对土地承包经营权确认之诉，才能有效实现对土地承包经营权的确认和救济。[13]

四是顺应土地流转需求，维护农民的土地承包经营权益。近年来，中央不断加大惠农政策的力度，特别是农村承包地“三权分置”政策实施以来，指引和规范农村土地经营权流转交易市场运行，既让农民的土地承包经营权益实现了更大的财产权利和流转价值，也促进了农业适度规模经营。可见，依法保障土地承包经营权益的现实需要决定了在做好确权登记颁证的基础上，农村土地法律制度给予立法回应具有必要性和紧迫性，尤其是推进农村集体产权制度改革的法治保障，对建立和完善现在农村产权制度意义重大。[14]鉴于此，我们认为需要顺应“三权分置”和农地流转的现实需求，加紧修订和完善《管理办法》，确保与《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律规定的协调和统一。[15]尽管农村土地承包经营权确权登记是一种物权登记，通过颁证来明确农民对承包土地的各项权利，①2013 年中央1 号文件提出：“健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题”。然而在现行《管理办法》中，土地承包经营权的效力主要来源于土地承包合同，与土地承包经营权的物权属性相冲突，也是产生土地承包经营权纠纷和争议的重要原因，影响农民土地承包经营权益和农村社会的稳定。因此，在新的《农村土地承包法》基础上，应进一步明确规定农村居民个人丧失土地承包经营权的具体条件，建立和完善农村承包地退出法律机制，将有助于推进农地流转和维护进城落户农民的切身利益。同时，以“三权分置”作为宏观层面的立法精神指引，强化农地用途管制，合理限制受让人流转权利，科学配置土地承包经营权处分之限制性规范是当下农地法律制度改革的合适路径。[16]总之，从权利配置土地资源的功能出发，土地承包经营权证制度应当适应“三权分置”要求，使农户承包权和土地经营权实现物权化规范，才能真正发挥出土地承包经营权设定的流转功能，进而实现农业农村现代化、土地集约经营的农村土地改革目标。