国外政府预算制度的经验与借鉴

李 欣

内容提要：本文以发达经济体中的美国、英国、德国、日本和韩国的政府预算制度为观察对象，从总结其经验、分析其成因入手，提出对中国的借鉴和启示。

本文研究的政府预算制度是指贯穿政府年度预算编制、审议、批准全过程的政府预算制度体系。研究和学习国外政府预算制度可以从更广阔的视角审视我国预算制度存在的问题并提出切实可行的改革建议。因此，本文主要以发达经济体中的美国、英国、德国、日本和韩国的预算制度为观察对象，通过总结其经验、分析其成因，进而提出对中国的借鉴和启示。

一、政府预算制度的国际经验

发达经济体的政府预算制度历经长期的发展，在实践过程中有很多经验和教训值得借鉴，因此下文从制度层面、技术层面、特有经验三个角度总结了发达经济体政府预算制度的经验。

（一）制度层面

1.政府预算制度被约束在法律的框架之下

国家的任何制度都要受到法律的制约，在法律的框架下实施，政府预算制度也是如此。一般来说，国家的宪法中就有对预算制度的规定，如美国的《宪法》、德国的《基本法》等等，此外还有专门的法律来规范预算和预算编制，如日本的《财政法》、美国的《预算和会计法案》、德国的《德国联邦预算法》等等，最后各国还有多部其他相关法律规范预算制度。

以美国为例，美国《宪法》规定：除非法律规定，否则不得动用国库；只有国会有权征税用于国防和公共福利；总统应向国会提交预算，总统有权向国会建议其认为必要的开支；法条通过成为法律前，必须提交给总统，如果总统批准该法条，则其成为法律，如果总统否决，则只有两院三分之二以上多数票赞成才能使该法条成为法律①杨华柏：《美国的预算法律制度》，《中外法学》1994年第5期。。美国专门的规范预算的相关法律为1921年颁布的《预算和会计法案》（Budget and Accounting Act 1921），法案规定：总统每年向国会提交一份预算，建立预算局（the Bureau of the Budget）协助总统完成预算编制工作，1970年预算局更名为预算管理办公室（the Office of Management and Budget，OMB）①Allen Schick著，苟燕楠译：《联邦预算——政治、政策、过程》，中国财政经济出版社2011年版，第12-16页。何廉、李锐著：《财政学》，商务印书馆，2011年版，第478-479页。。此外，与预算相关的法律还有1974年《国会预算和扣押控制法案》（Congressional Budget and Impoundment Control Act）、1990年《预算执行法案》（Budget Enforcement Act）等等。

2.预算编制周期长，审议所需时间差异大

各国政府编制年度预算的时间周期从5个月到1年不等，用时最少的日本耗时5个月左右，之后依次是英国、韩国和德国用时分别增加1个月左右，美国用时最多接近1年（见表1）。预算编制一般先由财政部或其他预算编制部门发布预算编制指导文件，再由各政府部门和机构申报预算，之后各政府部门和机构与财政部共同讨论拟定编制原则，最后协商完成预算编制工作，也就是通常所说的两上两下。

各国议会审议预算所需时间差异较大，美国政府预算草案在财政年度开始前8个月左右就已经提交议会审议，英国从政府提交预算草案到议会审议通过所需的时间也是8个月，德国是4个月，日本和韩国大约是2个多月（见表1）。一般来说，预算审议都需要经历演讲、听证、辩论等过程，在经历一读、二读、三读后最终投票通过，预算在财政年度开始前通常能够得以通过，但有时预算争论过于激烈而不能按时通过，会以临时预算等形式开始新的财政年度。

表1 各国预算编制的主要时间节点

3.预算具有法律效力，但立法形式在各国间存在差异

预算审议时间的差别体现了预算通过方式的差异。在美国和英国，预算通过后以法律形式颁布和实施，美国的预算最终形成收入法案（revenue legislation）、授权法案（authorizing legislation）和拨款法案（appropriation acts），英国的预算最终形成财政法案（Finance Bill）和拨款法案，因此耗时较长。在德国、日本和韩国，预算草案经议会审议批准后成为年度预算案，具有法律效力。

4.预算报告的涵盖范围及详细程度各国间存在较大差别

各国预算报告涵盖范围和详细程度存在较大差异，比较而言，美国、德国和日本的预算报告是由多份文件组成的合集，文件总篇幅较大，内容详细，而英国和韩国的预算报告相对而言文件数量和篇幅少一些，内容不是那么详细，当然这也只是比较而言，即便如此英国的预算报告也是由2份合计近万字的文件、1份86页的文件和43份其他辅助文件组成（见表2）。

表2 各国预算报告的内容比较

5.预算的调整和结转有一定之规

预算在实施过程中一般都会发生不同程度的调整，各国对预算调整都有专门的规定，而这些规定在各国间较为相似，总的来说，同一项目的同一经济类别内的调整一般可以由支出部门在一定情况下自行酌情调整，而跨类别的调整需要报预算编制部门批准，而对于预算追加或者新的支出项目就需要重新走一遍预算程序。而就预算结余资金是否可以结转下一财年继续使用，各国也都有具体规定。

以英国为例，在同一经济类别和项目内，具体支出部门可以统筹经费的使用，例如一个支出部门的水费有结余而电费不足，那么可以用拨付的水费支付电费。但是在经济类别之间改变资金用途则需要财政部的批准，例如将补贴资金用于商品和服务的购买或者将用于一个项目的资金转到另一个项目就需要财政部的批准才可以实施。而对于追加预算或者确立新的支出项目，则需要先报财政部审核后，再报议会审批，其程序与正式预算相同。对于资金结转的规定是，经常性支出必须在规定的财年内使用，资本性支出根据年终“灵活性计划”在中央政府规定的限额5%以内的资本性支出可以结转至下一财年使用。①廖晓军主编：《国外政府预算管理概览》，经济科学出版社2016年版，第23-25页。

6.绩效与政府预算的联系仍然不够紧密

绩效预算是预算的重大发展，对政府支出事前设定绩效目标，事中和事后进行绩效评估，评估结果直接影响支出的拨付和预算调整，一直是绩效预算要实现的目标，但是其实际应用的难度很大，各国都鲜有应用。

虽然各国都在纷纷探索绩效预算，但是主要都在探索和尝试的阶段。例如，美国在20世纪开始探索绩效预算，在1993年颁布《政府绩效法案》（Government Performance and Result Act）。法案规定，各行政机构要上交战略性计划和绩效报告，要提供所有的预算信息以备国会制定政策和支出决策时使用②马洪范等著：《政府预算报告的国际比较与借鉴》，中国财政经济出版社2018年版，第75页。。该法案开启了预算管理的一个新篇章，支出与支出的绩效之间建立了联系，绩效报告成为提交给国会的报告中不可缺少的一部分，但是绩效与支出之间还没有清晰的关联关系。

绩效预算做得较好的是法国。法国的预算报告“预算导向辩论”（Le Débat d'Orientation Budgétaire，DOB）（预算组织法第48条）分为两卷，第一卷“公共财政的政策辩论准备报告”（DOFP）主要阐述经济前景和政府的财政策略，第二卷专门详细阐述每个计划相关的任务与年度预算计划，以及目标与绩效指标清单。①马洪范等著：《政府预算报告的国际比较与借鉴》，中国财政经济出版社2018年版，第15-16页。

7.法律保障和推进预算的公开透明

很多国家逐渐认识到公布财政信息是政府的义务，是强化财政管理所必须的，因此开始通过立法保障和推进预算的公开透明。这些法律包括新西兰《1994年财政责任法案》、澳大利亚的《预算诚信章程》以及英国《1998年财政稳定法典》②国际货币基金组织编著：《财政透明度》，人民出版社2001年版，第44-45页。。此外，很多国家还有关于信息公开的相关法律。目前，预算公开在很多国家已经贯彻在预算的全过程之中，按照公开时点的不同，预算公开可以分为编制后公开、审议中公开及审议通过后公开。

以英国为例，1998年，英国修订并通过了《1998年财政法》（Finance Act 1998）和《1998年财政稳定法典》（the Code for Fiscal Stability 1998）。法律强调了5大原则，其中的第1个原则就是透明原则，该原则要求预算必须透明和公开、保证公众能够充分了解预算、在议会审议通过后公开发表预算③廖晓军主编：《国外政府预算管理概览》，经济科学出版社2016年版，第18页。。英国对于信息的公开和保护还有专门的法律或规定，它们是《2000年信息自由法案》（the Freedom of Information Act 2000，缩写 FOIA）、《2018年信息保护法案》（the Data Protection Act 2018，缩写 DPA）、《2004年环境信息条例》（the Environmental Information Regulations 2004，缩写EIR）。按照这些法律和规定的要求，英国的预算过程中分3个时点公开预算：一是在财政大臣把编制的预算草案提交给议会的同时，财政部网站会公开发表预算草案；二是预算草案在议会审议过程中，公众可以参加公开的辩论会；三是预算在审议通过后形成的财政法案和拨款法案也都是公开的。此外，公众还可以通过多种方式向财政部提交预算建议（budget representation），表达对政府政策的意见以及对新财年的预算草案提交具体的预算建议，财政大臣和政府各部门和机构的部长们也会联系媒体推介预算草案。

（二）技术层面

政府预算的发展已经开始涉及到很多技术层面的问题，例如对经济和财政指标的核算、政府会计原则的选择和使用、对经济和财政的预测、绩效衡量的指标和权重等等，因此，下文从技术层面总结发达经济体政府预算制度的经验。

1.权责发生制原则的应用

在企业全面引进权责发生制会计原则的同时，政府会计也在向权责发生制方向发展，英国在政府会计领域就采用权责发生制原则。英国1995年正式在政府部门引入资源会计和预算（RAB），它是一种以权责发生制为核算基础的中央政府会计与预算，即采用权责发生制进行政府预算的编制、预算执行的会计处理和政府财务报告的编制，目的是更全面、系统地反映公共部门运行的成本和资源耗费的成本。2000年颁布的《2000年政府资源与账户法案》确定了权责发生制在政府会计和预算中的地位。在2000年左右，英国政府会计全面采用权责发生制原则。目前，英国政府各部门、主要的政府基金、地方政府均推行资源会计与预算。①中国财政部国际司：《国际司：英国公共财政管理》，中国财政部网站，http：//gjs.mof.gov.cn/pindaoliebiao/cjgj/201406/t20140625_1104296.html。

通过英国的财政总量指标可以看出权责发生制原则的特点，其考虑的重点是费用而不再是支出，在确认收支时按权责发生制原则计量，在计量投资时考虑了折旧（见表3）。英国的财政总支出的名称为管理总支出（total managed expenditure），这个指标是经常性支出、净投资和折旧之和，净投资和折旧合起来就是总投资。其赤字指标净借款（net borrowing）是管理总支出与经常性收入之间的差额，在考虑到资产的购买和出售后得到净现金需求（net cash requirement），它反映政府对资金的实际需求。而反映当年真实赤字的指标是经常性预算赤字（current budget deficit），它是经常性支出加上折旧减去经常性收入。而且与其他国家一样，英国的赤字指标也会进行周期性调整，剔除了经济周期性因素的赤字指标能真实反映财政政策的方向和力度。

表3 英国财政指标概览

事实证明，权责发生制使各政府部门和机构可以集中关注服务的提供、产出和成果，也使议会的控制得到进一步加强，监督和审查可以更多关注重要事项，更为快捷地发现高质量的数据，对政府业务进行复杂的成本分析，为在不同的支出方案之间进行政策选择提供更充分的信息。而且，对公共部门提供的服务与私人部门提供的服务可以进行更为直接的比较，有利于政府部门总体效益和管理效率的提高。总之，权责发生制的建立对于确定合理的预算拨款规模、制定科学的绩效规划、调整未来绩效目标等提供了关键性支撑。②中国财政部国际司：《国际司：英国公共财政管理》，中国财政部网站，http：//gjs.mof.gov.cn/pindaoliebiao/cjgj/201406/t20140625_1104296.html。

2.以预测为基础编制多年滚动预算

宏观指标的变化对预算编制有重大影响，例如经济状况的变化会影响税收收入，如果政府采用应对手段还会进一步对税收收入产生影响，经济状况的变化还会对支出产生直接影响，如影响社会救济支出、失业补助、就业帮扶支出等等，而一些非经济的因素如人口数量和结构，也对政府收支如养老金支出产生直接影响，因此对宏观指标进行预测是多年滚动预算编制的起点。

以英国为例，英国在2010年成立预算责任办公室（Office for Budget Responsibility，缩写OBR），是一个独立机构，由它为财政部（HMT）提供独立和官方的预测，财政部根据其预测编制预算③详情可参考王朝才、张晓云、马洪范等著：《部分国家中期预算制度》，中国财政经济出版社2016年版，第二章英国。。在OBR成立之前，预测由财政部自己来做，改为由独立机构进行预测的好处是预测结果的市场认可度更高。目前OBR预测的宏观数据主要分为七类，分别是：英国经济、GDP构成（支出法）、国际收支余额、通货膨胀、劳动力市场、家庭、世界经济，每类数据又包括一些主要的指标，例如英国经济包括 5项指标，它们是：GDP、人均 GDP、GDP指数（2016=100）、名义 GDP、产出缺口（与潜在产出相比），所有指标以财政年度为单位预测，预测期为6年，其中第一年是预测时的财政年度，第二年是编制的预算要实施的财政年度①HMTreasury，Autumn Budget 2017：documents，22 November 2017，英国财政部网站，table C.1。。

预算对财政指标进行多年度预测既可以反映宏观指标对财政的影响，还可以反映当前财政政策以及准备实施的财政政策对财政产生的影响，可以更为全面和直观地反映财政面临的短期和中期风险，像美国预测期长达10年甚至更长，可以更好地反映和控制财政的中长期风险。英国对财政指标进行多年预测的机构还是OBR，其预测的主要指标分为6大类，分别是：收入和支出、财政强制及附加目标、赤字、融资、选择的资产负债表指标、稳定与增长公约指标，每类又分多项具体指标，以赤字类指标来说具体包括5项指标：公共部门净借款、经常性预算赤字、经周期调整的经常性预算赤字、原发赤字、经周期调整的原发赤字，预测期也是6年。另外，对总支出即管理总支出另有更为详细的预测。②HMTreasury，Autumn Budget 2017：documents，22 November 2017，英国财政部网站，table C.2、table C.6。

在预测的基础上，美国、英国、德国、韩国的政府预算都是多年滚动预算，只是涵盖的财政年度长短不同，如果把预算实施的财政年度称为第一个财政年度的话，美国政府预算是10年期滚动预算，另3个国家是5年期滚动预算（见表2），预算实施的财政年度的预算在审议通过后具有法律效力，其他财政年度的预算只是作为预算审议的参考。

3.反映财政政策改变对财政的影响

一般来说，各国的预算会将预算中所做出的政策决定对预算收支的影响单独列出，以便增进对预算的了解并帮助审议。例如英国2017年秋季预算的文件之一《2017年秋季预算：文件》（Autumn Budget 2017：documents）的预算报告部分的第二章的标题就是政策决定，用了4页纸的篇幅专门对预算中做出的政策决定对财政的影响进行了全面的反映，文中主要通过表格（该文件中的表2.1）形式表达，表格反映出预算所做的政策决定有9类共69项，每项政策的性质都会标明，说明其是支出还是税收方面的政策，另外还列出了每项政策对当前财年、预算实施财年及其之后4个财年的财政收支产生的影响。③HMTreasury，Autumn Budget 2017：documents，22 November 2017，英国财政部网站，P27～30。

4.预算涵盖范围扩展到公共部门

国家的政府预算已经不是仅反映中央（或联邦）政府或者整个政府的财政状况，已经开始扩展到公共部门，英国、日本、韩国的预算都是如此，原因是大量存在的国有企业使得单纯反映政府财政状况已经不能全面如实反映国家的财政状况。以英国为例，英国编制的政府预算实际上是英国公共部门预算，其涵盖范围除政府外（既包括中央政府也包括地方政府），还包括非金融类国有企业、英格兰银行（英国的央行）以及其他国有金融机构。这是因为二战后，英国重要企业被大量国有化，因此政府预算已经无法全面如实反映国家的财政状况。

（三）特有经验

1.美国国会独立编制预算并对经济进行预测

美国国会在预算审议过程中与总统进行博弈，争取或者说争夺预算权，期间议会取得的一个标志性成果是1974年《国会预算和扣押控制法案》（Congressional Budget and Impoundment Control Act）。该法案要求建立国会预算流程，成立参众两院各自的预算委员会（House and Senate budget committees）和国会预算办公室（the Congressional Budget Office），国会开始独立编制预算，建立了预算蓝图、预测方法、支出评估程序、支出优先顺序和国会预算编制流程。虽然预算主导权仍然在总统手中，但是国会在与总统的博弈中有了自己的立场和观点，有了更多的主动权，预算开始成为总统和国会博弈的战场。①肖鹏：《美国联邦预算管理法律体系演变与启示》，《财贸研究》2009年第6期。

2.英国曾经一年编制两份预算

英国曾经在一年中编制两份预算，分别是秋季预算和春季预算，2017年春季预算是英国的最后一本春季预算，目前只编制一份秋季预算，一般在10月或者11月份颁布。在一年编制两份预算时，英国财政部每年分春、秋两季各编制一份预算，两份预算报告在内容、框架和涵盖的年限上基本一致，春季预算是对秋季预算的更新，从2017年秋季预算开始，英国每年只编制秋季预算不再编制春季预算。其实取消春季预算对英国来说也不是首次，之前英国就曾经取消过春季预算的编制。

3.英国的“冬季补充预算”

英国在一年编制两份预算时，在提交秋季预算的同时还会同时提交“冬季补充预算”②刘明慧：《外国财政制度》，东北财经大学出版社2008年版，第108-109页。，其经议会审议通过后，将为下一年4月开始的新财政年度最初几个月提供拨款。这是因为，英国的财政年度开始于4月，而预算经议会审议通过财政法案和拨款法案后，再经女王签署要到8月，因此在财政年度开始到法案签署前有4个多月的时间，期间的支出要通过“冬季补充预算”实现。

二、对国外政府预算制度的思索

上文总结了发达经济体政府预算制度的经验，但是如果利用国外的经验为中国的实践服务，必须加深对国外预算制度的认识，分析在这些国家中政府预算制度根植的政治土壤对政府预算制度的影响，以及找寻政府预算制度与国家管理水平、管理能力之间的关系。

（一）政府预算制度有深刻的政治烙印

政府预算编制属于政府事务，但是政府必须向议会负责向国民负责，因此政府预算制度与一国的政治制度密切相关。美国实行总统制，总统和议会分别由选举产生，在其实行的三权分立的政治制度中行政权属于总统而立法权属于国会。这导致总统所在的党派与国会中占绝大多数席位的党派可能不同，中期选举更是增加了总统与国会关系的复杂性。因此美国总统编制的预算草案在国会的审议进程相对更为艰难，国会有预算编制权、审议权，总统对国会形成的法条有否决权，如果总统行使否决权，那么只有国会三分之二以上多数票赞成，该法条才可以成为法律①杨华柏：《美国的预算法律制度》，《中外法学》1994年第5期。。而对于英国、德国、日本、韩国这些实行议会民主制的国家，由于是议会占最多席位的党派的党魁单独或者与其他党派联合组阁（当所占席位没有超过半数时），内阁或者财政部编制的预算草案在议会审议通过几乎没有问题，甚至不需要经过太多修改。因此，在实行议会民主制的这些国家，预算草案在议会审议通过所需的时间经常较短，英国所需时间较长是因为颁布法案的原因而不是对预算草案有很多修改或者质疑。

联邦制国家和单一制国家在预算编制上也存在显著的不同。美国是联邦制国家，州和地方政府有很大自主权，因此三级政府分别编制各自的预算，各自的议会审议批准各级政府编制的预算草案，因此美国政府预算是美国联邦政府的预算。德国也是联邦制国家，实行联邦、州、县市三级管理，实行分级管理的财政体制，各级政府均有自己独立的预算，分别对各自的议会负责。英国是单一制国家，其政府预算不仅是整个政府的预算还是包括国有企业的公共部门预算。日本和韩国又略有不同，这两个国家都是单一制国家，它们的一个中央部门负责编制中央本级预算，另有一个中央部门负责编制中央与地方转移支付预算，地方本级的预算由地方政府的相关部门编制。②马洪范等著：《政府预算报告的国际比较与借鉴》，中国财政经济出版社2018年版，各国分报告。

（二）政府预算制度与预算管理的发展阶段相关

1.政府预算由年度预算发展为多年滚动预算

由于对财政可持续性的关注，政府不能仅关心单一财年的财政状况，而是必须关注当前财政政策、法律、未来的经济状况对财政状况的中长期影响。因此，20世纪60年代以来，一些欧美发达国家开始在中期或中长期预测基础上编制多年滚动预算。英国在1963年开始编制“公共支出调查”（public expenditure survey，缩写PES）③亚洲开发银行著，财政部科研所译（现更名为：中国财政科学研究院）：《政府支出管理》，人民出版社2001年版，第361页。，是5年期的滚动预算，英国1998年开始编制更为正式的多年滚动预算，目前编制的预算也是5年期的滚动预算。德国和韩国的预算也是5年期滚动预算，美国政府预算是10年期滚动预算。

2.预算文件逐渐增加，内容不断丰富

各国预算从文件数量和篇幅的变化上有文件数逐渐增加和内容不断丰富的趋势。以美国为例，1995财年，克林顿政府时期，预算是4份文件的合集，这4份文件的名称分别为：（1）美国（联邦）政府预算；（2）（预算的）附件；（3）预算分析；（4）历史图表。2019财年美国联邦政府预算是10份文件的汇编，这10份文件的名称分别为：（1）《美国（联邦）政府预算》；（2）《（对预算的）分析和透视》；（3）《（预算的） 附件》；（4）《重大节约和改革》；（5）《历史表格》；（6）《关于联邦政府信贷信息的补充文件》；（7）《分类分析》；（8）《预算授权的余额》；（9）《公共预算数据库》；（10）《2019财年预算中的长期项目》。文件数由4份扩展成10份，新增了6份文件，反映的内容更为全面④美国预算管理办公室网站信息整理，https：//www.whitehouse.gov/omb/budget。。

预算各文件的内容总体呈现不断丰富的趋势。例如，美国里根总统在1986年2月提交的《1987财年美国联邦政府预算》的篇幅大约有10页左右⑤财政部综合计划司：《外国（地区）政府预算报告选编》，黑龙江科学技术出版社，1991年版。。而奥巴马总统在2016年2月提交的《2017财年美国（联邦）政府预算》共182页。特朗普总统在2018年提交的《2019财年美国（联邦）政府预算》共160页。这三份报告的主旨相同，主要都是阐述在未来新的财年政府准备做什么和为什么这么做的问题，由此可以看出预算编制和管理对预算各文件的内容有逐步细化的要求，文件内容越来越详细。①美国预算管理办公室网站，https：//www.whitehouse.gov/omb/budget。

3.预算编制和管理受国家整体技术水平和管理能力的限制

预算编制能力受客观条件、技术水平和预测能力等的制约，因此有时难以达到预算编制和管理的全部要求。例如，得益于技术水平的发展，对财政收支的短期预测和中长期预测的准确性有了很大提高，预算的准确性更有保障。但是也应该看到，对宏观形势的变动、财政收入的预测及与宏观形势变化紧密相关的支出项目的预测上，受技术水平和预测能力的限制，预测还难以或者说不可能做到精确，因此还必须在编制预算时给预算留有空间。另外，绩效管理也是一个难点，绩效指标和（或）权重设置的科学性和合理性也存在很多可以提升的空间，其实际应用更是困难。

三、对中国的启示与借鉴

在总结发达经济体政府预算制度经验、对发达经济体政府预算制度的政治基础和发展过程进行分析的基础上，提出如下对中国政府预算制度的建议。

（一）提升政府预算的法制性

发达经济体的政府预算制度，无论是预算的整个程序还是最终形成的相关法案或者预算案，都是在法律的框架下，严格遵守各项法律。比较而言，我国预算法制性不足主要体现在三个方面：一是全国人大审议并通过预算草案在3月份，而财政年度从1月1日就开始了，因此这段期间的支出没有经过全流程的预算审议过程，法律支撑较弱；二是预算的追加或者新增也没有同预算案一样经过完整的预算审议过程；三是收入方面的立法严重不足。对于第一个方面可以通过借鉴英国的“冬季补充预算”来解决。对于第二个方面，对预算追加或者新增支出需要与预算草案采用相同的审议程序才可以保证其有足够的法律支撑。对于第三个方面即税收立法的问题，还是要走法制化的道路，逐步将所有税种都进行立法，而不是用条例替代法律，加强预算的法制性和强制性。对于有的税种，不宜在税法中全部规定死，那么可以借鉴英国收入方面的永久性法案和每年颁布财政法案相结合的做法，实现预算收入的有法可依、有法必依，同时又保证在税率等方面的灵活性。

（二）预算报告内容服从目的

在实行议会民主制的国家，由于执政党在议会席位上享有优势，由财政部编制以内阁名义提交的预算草案在议会通过的难度不大，可能经较小改动或者基本没什么改动就会得以颁布，议会对预算的审议并不是行政机构与议会的战场。因此预算报告的内容和形式不是行政机构追求的重点，预算报告只要能充分反映内阁的政策方针和明确预算的各主要内容即可。中国政府预算草案是财政部代表国务院编制，不存在政府与全国人大之间的博弈，目前面临的主要问题是让预算草案如何更易读、易懂和方便审议。因此按照预算报告内容服从目的的原则考虑，美国这样实行总统制国家的预算报告的借鉴意义不大，英国等实行议会民主制国家的预算报告是可以参考借鉴的样本。

（三）扩充预算草案的内容

如前文所述，美国、德国和日本的预算报告内容更丰富、更详细，英国和韩国比较而言要简单些，但就算是最简单的英国的预算也包括4类文件，其中2份文件共1万字，1份文件有86页，还有43份其他辅助文件。反观我国的预算报告，2017年提交全国人民代表大会审议的《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》①根据新华社公开的版本，下一年的报告也是根据新华社公开的版本。分为3个部分：（1）上年预算执行情况；（2）本年预算草案；（3）本年财税改革，全文共1万5千多字。2018年3月提交全国人民代表大会审议的《关于2017年中央和地方预算执行情况与2018年中央和地方预算草案的报告》全文近2万字，仍然分3个内容相同的部分，但是可以看出很多亮点和改进，一是篇幅有所增加，二是数据更为详细，特别是财政政策落实情况方面的数据明显较之前的预算报告更为详实，三是预算草案中增加了财政收支形势分析，收支政策分成六类重点更为突出。但从文件数量、文件总篇幅、详细程度上看，与文中所述的发达经济体还有较大差距。因此，在预算报告内容服从目的的宗旨下，鉴于我国预算草案内容过于简单，应该从便于全国人大代表理解和审议的角度考虑加以扩充。

（四）整合预算信息

文中所述的发达经济体的预算都是综合的整体预算，美国和德国是联邦政府预算，英国、日本和韩国是包括了国有企业的公共部门预算。而我国目前的预算被分成了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，缺乏对四本预算的整合，不能清晰地反映政府的财政状况，另外也缺少国家资源变动表（或称国家资产负债表）与之进行对照。因此我国有必要对四本预算进行整合，另外从中长期来看，需要探索编制国家资源变动表。

（五）提升全国人大代表的审议能力

政府预算由议会审议，下文以美国为例梳理美国国会两院与预算相关的各委员会。在美国，1802年成立“众议院赋税委员会”（House Ways and Means Committee），1865年成立“众议院拨款委员会”（House Appropriations Committee），1816 年成立“参议院财政委员会”（Senate Finance Committee），1867年成立“参议院拨款委员会”（Senate Appropriations Committee），1974年参众两院各自成立了自己的预算委员会（House and Senate budget committees）和国会预算办公室（the Congressional Budget Office）。这些国会的内部机构都说明美国国会有机构和人员来支撑预算审议工作。在我国，预算草案提交全国人大审议前会先提交给全国人大常务委员会16个专业委员会中的“财政经济委员会”和“预算工作委员会”这2个专业委员会征求意见，他们的意见会反映到最终提交的预算草案中去。我国的全国人大代表中多数不是预算专业人士，没有专业的助手协助，审议期限又太短，审议权难以充分实现。因此应该考虑从全国人大常委会和全国人大代表两个维度提升全国人大对预算的审议能力。

（六）加强预测能力，尽快编制多年滚动预算

文中所述发达经济体都是编制多年滚动预算，预测期限一般为5年，美国为10年。我国的预算草案只是本财年的预算，无法看出本财年的政策决定对今后财年会产生的影响，无法体现宏观指标未来的变动对财政的影响，因此难以估计未来的财政状况及解决代际公平的问题。因此，从中长期来看，我国有必要在加强中期财政规划编制能力的基础上，继续提高和加强对宏观指标和财政指标的预测能力，并在此基础上以其他条件不变为原则编制中期预算，并把中期预算的结果在年度预算中加以反映。