加强村级公益事业一事一议项目建设管理的思考

叶川生

内容提要：近年来，浙江省松阳县积极推进以农村公共基础设施和村级公益事业项目为建设内容的一事一议财政奖补制度的落实，对巩固农村税费改革，加快新农村建设，改善农村生产生活条件，深化农村综合改革方面发挥了重要作用，极大地改善了农村面貌，深受广大群众的支持和信任。然而，随着农村综合改革的不断深入，乡村振兴战略的不断推进，村级公益事业项目建设将呈几何倍增长，各级政府对农村项目建设缺乏有效管理，将成为引发干群矛盾的主要因素。本文以浙江省松阳县为例，就加强村级一事一议项目建设管理进行分析，提出加强村级公益事业一事一议项目建设管理的对策建议。

实施村级公益事业一事一议财政奖补，是深入贯彻落实科学发展观，坚持统筹城乡发展的方略，以推进社会主义新农村建设为目标，以农民自愿出资出劳为基础，以政府奖补资金为引导，以充分发挥基层民主作用为动力，逐步建立筹补结合、多方投入的村级公益事业建设新机制。近年来，浙江省松阳县始终坚持《财政部贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》中提出的“支持强化乡村振兴制度性供给。深入推进农村综合改革……完善村级公益事业建设一事一议财政奖补政策”精神，紧紧围绕“田园松阳”发展战略，将一事一议财政奖补平台作为加快推进地方乡村振兴、乡村产业提升、农民增收致富的重要载体，抓好机制建设，完善奖补制度，以农村公益事业建设、人居环境整治为重点，着力解决农村农民最关心、最现实的需求，为地方乡镇农村办了一批好事实事，深受广大群众的支持和信任。然而，随着农村综合改革的不断深入，乡村振兴战略的不断推进，村级公益事业项目建设将呈几何倍增长，各级政府对村级项目建设缺乏有效管理，容易引发农村干群矛盾，严重阻碍新农村建设发展，严重影响党在群众中的威信和地位。本文以松阳县为例对村级公益事业一事一议项目建设管理作一些粗浅的探讨。

一、村级公益事业一事一议财政奖补项目取得的成效

一是农村环境基础设施显著改善。本着“村民自愿、量力而行，民主决策、筹补结合，择优选项、讲求实效，规范管理、阳光操作，以点带面、逐步推进”的原则，自2010年全面推行村级公益事业建设一事一议财政奖补政策以来，我县基本实现了对各行政村的全覆盖，累计实施村级公益建设一事一议项目561个，受益群众20.5万人，项目投资总额5.07亿元，其中财政奖补资金1.36亿元。建设项目有：村庄道路、农民饮用水、村内环境卫生整治、村庄绿化亮化美化、村级事务中心、老年活动中心和村民文体娱乐设施等等村级公益事业的建设项目。一系列民生类项目的实施，有效解决了农村出行难、吃水难、环境差等突出问题，农村生产、生活、生态环境得到有效改善，打造了一批美丽村、长寿村、幸福村，让每一位群众都能切身体会到财政资金落地的实惠。

表1 松阳县2010-2018年一事一议奖补项目资金投入情况表

表2 松阳县2010-2018年一事一议财政奖补项目建设成果表

二是促进了农村民主法治建设进程。一事一议财政奖补项目通过农民群众“自己议、自己定”的形式，以村民大会、村民代表大会为主要形式的村民民主议事机制，为农民群众参与村内事务管理、发表意见建议、提出解决对策提供了重要平台，提高了村民议事能力，是为群众办实事、办好事的重要途径。在整个项目建设过程中提高广大群众自我监督、自我管理、自我服务的能力，充分体现农民当家作主的主人翁地位，使农民群众当家作主的愿望得以实现。

三是激发了农民群众参与村级公益事业建设的动力。一事一议财政奖补项目，涉及村庄道路、农田水利、农民饮用水、村内环境卫生、文体娱乐设施等村级公益事业的建设，事关农民切身利益，与农民生产生活息息相关。真正把解决村民最关心、最迫切、最现实的问题落到实处，切实改变了农村面貌，显著提高了群众的生产生活水平，极大地激发了农民群众参与村级公益事业建设的动力。

四是密切了基层党群干群关系。实行了一事一议财政奖补政策后，乡村干部经常深入群众进行宣传发动，了解公益事业发展状况，充分尊重农民权利，干什么，怎么干都由农民说了算，深受农民群众的欢迎。基层干部扎扎实实为群众办实事，拉近了干部与群众的距离，受到广大农民群众的拥护和支持，党群干群关系更加密切。

五是拓宽了村级公益事业建设的资金筹措渠道。一事一议财政奖补的实施，激发了农民筹、集体出、地方配、社会捐的积极性，有效推动了村级公益事业发展。在加大财政投入的同时，鼓励有条件的村集体投入公益事业，引导民营企业家、个人捐助公益事业，整合部门涉农专项资金集中用于村级公益事业，以“一事一议”为基础、财政资金为引导，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，为村级公益事业建设资金筹措拓宽了渠道。

二、实施村级公益事业一事一议财政奖补政策主要做法

一是重视组织保障，完善制度建设。抓住村级组织建设这一核心，以完善的组织建设和议事制度作为实施好一事一议项目的基础和前提。在评选和上报一事一议项目时，不仅考察项目的可行性，更注重考察组织保障情况，把村级班子的战斗力、群众中的威望，是否有为民办事的决心、历年村级项目实施等情况一并作摸底考虑。同时进一步强化项目实施的规矩意识，引导形成公开透明、规范实施的理念，并对所申报的一事一议项目是否公开公示、阳光操作，充分尊重村民意愿，经过村民民主程序议定。

二是抓好民生主线，强化资金整合。目前，松阳县人口约24万，却有401个行政村，且大多数为偏远山村，因此村级项目建设存在点多面广、村集体经济底子薄等难题。为此，针对建设资金不足短板，松阳县强化乡村振兴制度性供给，加强部门协作，分头负责、共同推进，由县财政统筹安排资金，打破过去专项资金部门化的状况，将性质相同、用途相近的涉农资金纳入同一资金池，形成政策合力，高效运转涉农资金，有效解决县级投入资金分散、不足的问题。同时，从地方多数农村底子薄现状出发，充分考虑“民之所需”，从建立健全乡村治理体系着手，以农民群众最关注、最期盼、最现实的“民生工程”为主线，推动实施乡村振兴战略，重点支持农民饮用水提升、农村人居环境整治、文化礼堂等项目建设。

三是创新工作思路，理好项目清单。对一事一议财政奖补项目，坚持规划先行、先议后筹、先筹后补的原则，按照村民议事、村级申报、乡镇初审、县级审核的流程，创新工作思路，对申报项目实行清单式管理。由项目主管部门负责编制项目申报指南，县发改部门牵头汇总项目清单，主管部门审核，经县村级公益事业建设一事一议财政奖补项目工作领导小组审定后列入项目库，实行项目储备、立项和实施的科学化、精细化管理，项目清单实行动态管理。

四是推进全程监管，落实考评机制。一是村级立项审核，严格执行乡镇一级政府初审，重点项目进行实地考察；二是资金使用监管，发挥乡镇财政所就地就近监管的作用，建立专项资金使用台账，反映资金使用全过程；三是项目实施监管，乡镇指定专人实行项目实施实地跟踪监管，相关部门组织项目验收时县乡两级财政部门广泛参与；四是项目管理综合评价，评价结果纳入年度乡镇财政资金管理工作考核及一事一议财政奖补“因素法”因素之一。

五是建立专项审计制度，项目审计全覆盖。对项目立项、预决算、招投标、审核审计等过程建章立制，对实施的项目，业主单位必须委托中介机构进行工程造价审核，完工验收后再进行工程决算审计，出具审计报告。确保项目建设的真实性，严防建设单位虚报工程量，骗取工程项目资金。

三、村级公益事业一事一议财政奖补项目存在的问题

一事一议财政奖补制度的实施，有效地发挥了财政资金带头作用，对加快农村公益事业建设，改善农村生产生活条件，扩内需、调结构、转方式等方面发挥了重要作用。但是在一事一议项目具体实施过程中，还存在一些亟待解决的问题和漏洞。

一是议事操作不规范，群众参与度降低。基层干部包括农民普遍认为“一事一议”规定的程序太繁琐、标准太高，缺乏实际可操作性。有些村委会把“一事一议”当作一种形式，走过场、做样子。不重视村民应享有的民主权利，所以有些村从来没有真正“议”过什么，一切由村里说了算，使“一事一议”形同虚设，未能发挥应有的作用。在项目申报过程中，有些村未根据大多数群众意愿，召开村两委会以村委会名义拟定项目方案，拟建项目方案在公开栏中公示存在形式主义。村民普遍居住分散，外出务工人员多，在家的又忙于农业生产，对村级公益事业建设认识不足，本位主义严重，影响了广大群众参与公益事业的积极性。

二是筹劳筹资难，配套资金不到位。村组干部对开展一事一议筹资筹劳有畏难情绪，对群众宣传不力，怕惹麻烦。多数群众认识不足，认为乡村公益事业建设是政府的事，导致议后钱难收，劳难筹，事难办。一些村外出人口多，村民代表会议很难召开，立项材料不全，为了争取补助资金，投资投劳虚假，大部分村的筹资筹劳任务不能完成。村集体经济薄弱，县、乡财政困难，相应的配套资金也难以真正到位。

三是重项目申报，轻项目实施。部分乡村只注重项目申报不关心项目实施情况。有关乡镇人员在项目上报时非常积极，对各行政村上报的项目未进行全面实地考察，在争取项目时花了九牛二虎之力，在落户后却疏于督促落实，不注重服务，不按进度施工，项目监督管理松懈。有些项目没有前期规划，在项目实施时受用地条件等的限制，造成一直难以动工，工程进度缓慢，不能按建设工期顺利完工；有些项目由于配套资金不足，导致项目建设“贫血”，影响工程总体进度，致使一些项目落户多年后也没有建成，不能发挥预期的经济效益和社会效益，严重影响了资金绩效。

四是缺乏项目监督管理，工程质量难保证。村级工程管理制度不健全，没有系统的村级工程建设管理制度，缺乏统一的村级工程建设操作程序和标准，缺乏有效的村级工程建设监督机制。现行大部分村工程实行邀请招标，工程招标流于形式，村与村之间干部相互承包工程现象突出，自己做幕后老板。村干部法律意识淡薄，在项目建设过程中，未组织相关人员对实施的项目进行监督，工程质量难以保证，在项目建设完成后，也未及时组织相关人员对完工的项目进行实地验收，并按要求上报各项目验收材料，项目档案不健全且不规范，验收材料虚造。

五是同一项目重复立项，多头申报套取项目资金。由于相关部门之间缺乏沟通，上下级信息联系不畅通，不少项目申报方案对资金安排不合理，相关部门在组织项目评审中，存在形式主义，走过场现象，致使一些项目草率立项，项目可行性不强，中途随意调整频繁，造成有的项目虚假，个别项目重复立项。个别村同一个项目以不同的名义，向多个部门申报项目资金，到相关部门开取发票，伪造支出凭证，虚假报账，将套取的资金挪作他用或中饱私囊。

六是工程结算审计质量不高，审计结论不严肃。由于国家审计机关力量严重不足，目前村级工程审计大多都依赖于社会中介机构，而社会中介机构执业水平良莠不齐，是以获取最大经济利益为目标的营利机构，逐利思想普遍存在，受“服务于雇主”的思想影响，盲目服从于甲方意愿，其审计独立性不强，普遍难以作出客观、公正的审计监督。在审核工程签证等事项时，往往不复核签证的真实性、合规性、完整性、准确性，不做签证前后对比验证，只要甲方签字认可，审计人员均予以认可，从而使一些不合理的签证合规化，造成工程内容增多，工程成本增加，直接导致违法行为合法化。对发现的问题消极回避、轻描淡写甚至置之不理，不对被审计的项目进行客观、公正的评价建议，审计评价结论简单公式化，失去审计监督的应有作用。

四、加强村级公益事业一事一议项目建设管理的对策建议

随着农村综合改革的不断深入，乡村振兴战略的不断推进，农村各项事业建设日益加快，向农村转移支付的财政资金投入持续增多，加强村级项目管理工作越发迫切。

一要加大政策宣传力度，规范议事操作程序。对一事一议政策进行大力宣传，使农民群众和村干部都能对一事一议的政策精神、实质内容有较全面的掌握理解，树立村民的责任意识及大局观。提高干部群众的民主法制意识，使农民群众充分认识一事一议的重要性；明确议事程序、议事范围及内容；充分尊重农民的民主权利，真正体现大家事、大家议、大家定，让农民参与一事一议项目全过程。乡镇政府及相关部门要对各个环节加强指导与监督，制定一套切实可行、方便实用、易于操作的议事程序，并将程序落到实处。

二要完善筹资筹劳制度，加大资金整合力度。筹资筹劳是基于农村税费改革的产物，至今已有10多年的历史，农民筹资筹劳能力逐步降低。为保障村级公益事业健康发展，推进一事一议项目建设，完善规范筹资筹劳制度有利于进一步调动农民承担合理负担的积极性。应逐步创造条件统一城乡税制，为实现城乡公共产品供给一体化奠定基础，逐步取消筹资筹劳制度，最终实现城乡公共产品财政供给一体化。当前农村村级公益事业建设资金涉及财政、农办、移办、林业、国土等多部门，来源渠道分散，各部门在申报立项、资金分配、资金投向和使用等方面各有侧重，存在各自为政的现象。应加大对各部门农村类项目的有效整合，着力解决“资”出多门、资金量小，重复建设、监管不到位等问题。以整合项目为基础，按照“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”的思路，统筹兼顾，打破部门管理界限，统一项目规划，统一项目实施，统一资金拨付，统一项目验收，统一绩效评价，形成整合项目的良性机制，充分发挥资金整合规模合力效应。

三要做好项目前期规划，促进项目顺利实施。各村级组织要在充分调研项目的可行性、可靠性基础上，首先做好项目前期工作，包括项目规划、项目建设书、项目可行研究、项目具体设计及实施方案、规划选址、土地征用、环境评估、资金筹集等方面，都要做出科学的决策和分析。加强项目库的建设工作，凡进入项目库的项目优先申报、优先纳入建设计划，使村级公益事业建设工作真正步入“建设一批、申报一批、储备一批、论证一批”的良性轨道。在项目实施过程中，乡镇要严格把关，强化项目实施计划的严肃性，各村级组织必须按落实的计划进行实施，不可随意调整项目建设规模、主要建设内容和建设地点，不可随意降低和调高项目投资额。项目责任主体要为项目实施创造良好条件，落实好建设项目合同管理，按合同计划，按时完成合同建设任务，确保建设项目顺利实施。

四要加强项目监督管理，确保建设工程质量。相关责任主体要充分认识加强项目监督管理、确保建设工程质量的重要性，要以对国家和人民负责、对历史负责的高度政治责任感，切实做好建设项目管理工作。一是严格按照程序办事，合理确定工期。工期定额科学确定，不任意缩短和延长工期，精心组织，精心施工。二是严格按审定的设计图纸施工，认真执行招投标制度。不得随意提高或降低建设标准，盲目增减建设内容；实行公开招标，要按公开、公平、公正的原则选择设计、施工、监理单位。三是严格执行工程监理，加大对建设工程的质量监管。监理单位必须认真履行监理合同，对建设项目的施工质量、建设工期和建设资金使用方向等方面监督管理；在项目开工前，到相关机构办理质量安全监督手续，相关机构要进行全过程的质量监督，严格把关，对出现的质量问题要及时纠正，必要时责令停工整改。

五要加强部门通力协作，畅通项目信息系统。县级各部门要紧密协作、相互配合，整合各部门支农惠农资金，注重从资金、技术、信息等方面配合项目安排。建立健全联席会议制度，定期专题研究有关工作；建立目标任务考核机制，建立激励与约束并蓄，公平与效率兼顾的管理机制，充分发挥各部门的职能作用，使之彼此协调、配合与统一。在法律法规允许的范围内开通办事“绿色通道”，简化行政审批手续，提高办事效率，切实扭转“项目审批进度慢、不能启动项目实施”的现状。建立村级项目共享机制，村级项目管理中心，畅通项目信息，将项目选择、项目规划、项目管理、项目验收及资金拨付等统一纳入管理平台，从源头上杜绝多头申报、重复申报、虚假报账现象的发生。

六要加强社会中介审计机构约束管理，确保审计质量。高度认识社会中介审计机构约束管理的重要性，要对项目立项、预决算、招投标、审核审计等过程建章立制。一是实施中介机构准入制度和黑名单制度，建立建全中介机构资料信息库，提高准入门槛，引进竞争机制。二是严格按照《审计准则》规定的程序执行，不可简化程序或越俎代庖，中介机构出具的审核报告应具有对项目整体执行情况的评价，对存在的问题提出有效、可行的建议。三是实行由项目主管部门或财政部门招标委托社会审计，切断业主或承包商与中介机构利益关联，使中介机构更具有独立性和公正性。四是加强与中介机构的沟通交流，加大培训力度，不断提升审计人员的综合素质和业务水平，保证审计复核质量，中介机构出具的审计结果必须由审计机关重新复核后以审计报告形式出具方能产生法律效力，审计机关同中介机构共同对审计结果负责。