全方位多视角下的档案治理探析

吴雁平　刘东斌

摘 要：档案治理体系建设是一个多层次、多角度、全方位的建设。从个人视角看，就是要完善自身素养，规范个人行为。从机构视角看，就是树立法治意识，以法治思维与法制理念，做好档案工作。从国家视角看，就是完善法制，做好顶层设计，协调好全社会的档案工作。从国际视角看，就是要有道路自信、制度自信、理论自信和文化自信，创造性开展有中国特色的档案治理，为全球档案事业提供可行的中國方案。

关键词：档案治理；个人；机构；国家；国际

党的十八届三中全会提出“国家治理”后，党的十八届四中全会又提出全面推进依法治国总目标：建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家，并通过建设社会主义法治体系来促进国家治理体系和治理能力现代化。档案治理是国家治理体系的一部分，为促进档案治理体系建设和档案治理能力现代化，国家档案局在《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》中提出“加快完善档案治理体系、提升档案治理能力”要求。[1]而档案治理体系建设是一个多层次、多角度、全方位的建设，档案治理体系建设既涉及档案工作者，也涉及档案机构（包括档案行政管理机构、档案管理机构等），既涉及国家层面上对档案工作机制的顶层设计，也涉及中国档案工作在国际的档案工作中的地位和作用等。因此，全方位、多视角地探讨档案治理，对推进档案治理体系建设和档案治理能力现代化都有着积极的意义。

1 个人视角下的档案治理

从个人的视角来看档案治理，简单地说，就是要完善自己的素养，规范个人的行为，也可以理解为提高自身素养，修养自身的品性，做好分内之事。作为个人，无论是档案工作者，还是普通公民，既有利用档案的权利，也有保护档案的义务。因此，都是档案治理的参与者，责无旁贷。

从个人视角下的档案治理来说，档案治理的重点是档案工作者个人。档案治理实际是依法治档的一部分，或者说档案治理要依法治理。对于档案从业者来说就是要强化自身的法律意识、守法意识。由于“法律意识是人们对于法和有关法律现象的观点、知识和心理态度的总称”，[2]法律意识和守法意识就外化成一种观念性的法律文化，对法律法规规章的制定和实施有着非常重要的影响。具体说，法律意识“表现为探索法律现象的各种法律学说，对现行法律的评价和解释，人们的法律动机（法律要求），对自己权利、义务的认识（法律感），对法、法律制度了解、掌握、运用的程度（法律知识），以及对行为是否合法的评价等”。[3]因此，要强化自身的法律意识与守法意识就需要知法、懂法、守法，并在此基础上学会用法。

对于档案工作者来说，所谓知法，就是知道、了解与档案及档案工作相关的法律法规。主要包括三个方面：一是档案法规体系。档案法规体系由行政法律、行政法规、地方性法规、行政规章、规范性文件五个方面组成。档案行政法律，如《档案法》；档案行政法规，如《档案法实施办法》；地方性档案法规，如《北京市实施<中华人民共和国档案法>办法》《河南省档案管理条例》；档案行政规章，如《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》；档案规范性文件，如《国有企业文件材料归档办法》《河南省档案管理登记与档案备案办法》。二是行政法规体系。行政法律，如《中华人民共和国行政监察法》；行政法规，如《行政机关公务员处分条例》；地方性法规，如《河南省行政机关执法条例》；行政规章，如《河南省行政执法证件管理办法》；规范性文件，《延安市行政执法监督办法》。三是涉及档案的法规体系。法律，如《中华人民共和国村民委员会组织法》，其第三十四条规定：“村民委员会和村务监督机构应当建立村务档案。村务档案包括：选举文件和选票，会议记录，土地发包方案和承包合同，经济合同，集体财务账目，集体资产登记文件，公益设施基本资料，基本建设资料，宅基地使用方案，征地补偿费使用及分配方案等。村务档案应当真实、准确、完整、规范。”法规，如《放射性废物安全管理条例》，其第二十五条规定：“放射性固体废物处置单位应当建立放射性固体废物处置情况记录档案，如实记录处置的放射性固体废物的来源、数量、特征、存放位置等与处置活动有关的事项。放射性固体废物处置情况记录档案应当永久保存。”地方性法规，如《淮安市文物保护条例》第十八条规定：“市、县（区）人民政府应当对文物保护单位设立保护标志，建立记录档案，确定保护管理责任人，并根据实际需要埋设保护界桩。”规章，如《农药登记试验管理办法》，其第五条第四款规定，承担农药登记试验的机构应“建立完善的组织管理体系，配备机构负责人、质量保证部门负责人、试验项目负责人、档案管理员、样品管理员和相应的试验与工作人员等”；第二十九条规定，“农药登记试验单位应当将试验计划、原始数据、标本、留样被试物和对照物、试验报告及与试验有关的文字材料保存至试验结束后至少七年，期满后可移交申请人保存。申请人应当保存至农药退市后至少五年”。

所谓懂法，就是理解档案法律、法规、规章的内容和原理。具体包含四个方面的内容：一是法理常识：如法的本质、法的精神、法的基本内涵、法律体系、法律原则、法律位阶、法律制度等。二是基本法律知识：包括宪法和基本法律（如刑法、行政法、民法、民事诉讼法、行政诉讼法、商法等等）。三是具体涉及的档案及档案工作相关的法律法规，如上所述。四是熟悉并正确理解档案法律法规条文的内涵和外延，同时还必须熟悉相应法律的相关条文，并能在档案行政执法中对档案法律法规作出正确解释，以适应不同的个案。

所谓守法，就是严格依照档案法律、法规、规章行使自己享有的权利和履行自己应尽义务。其一，要清楚认识档案工作者及档案行政管理主体是档案守法的主要对象，只有其主动带头守法，才能使社会公众和档案行政相对人逐步形成自愿守法的意识。其二，要有履行职责的意识。档案工作者及档案行政管理主体最主要的守法内容就是档案依法行政。依法履行档案法律法规赋予的职责，守法就是要履行此职责。并要认识到不依法行政就是不履行职责，不履行职责就是不守法，而不守法就是违法。只有有了这样的守法意识，才能主动地履行职责，才能提升档案治理能力。其三，要由“消极守法”向“积极守法”转变。即从被动地不违反档案法律法规，转为积极主动地用好档案法律法规法，维护法律权威。所谓“积极守法”，就是以遵守档案法律法规为己任，以档案法律法规作为档案事务行为的指南，自觉地履行档案法律法规规定的义务与职责。

所谓用法，就是充分尊重他人合法的档案权利和自由；积极寻求法律途径解决档案纠纷和争议，自觉运用法律的武器维护自己的合法档案权利和利益；主动抵制破坏档案法律和档案秩序的行为。

2 档案治理的机构视角

从机构的视角来看档案治理，简单地说，就是树立法治意识，以法治思维与法制理念，做好本机构、本单位、本部门、本地区、本行业的檔案工作。

“法治”是主张严格依照法律治理国家的原则；是一种与“人治”相对应的治理社会的理论、原则、理念和方法，是一种社会意识，核心是强调社会治理主体的自觉性、能动性和权变性。法治的基本要求是严格依法办事，法律在各种社会调整措施中具有至上性、权威性和强制性，不是当权者的任性。“法治意识是人们对法律的认可、崇尚与遵从，是关于法治的思想、知识和态度，主要包括规则意识、程序意识和权利义务意识。”[4]

对于档案治理的机构来说，所谓规则意识，是指每个机构治理档案事务中，必须依法确定其自身档案机构及其成员的职责。简单地说，就是任何机关、团体和个人治理档案事务、管理档案，都必须严格依法行政、依法办事、依法治档。做到法无授权不可为，法律规定的必须为。

所谓程序意识，是指在治理任何档案事务中都必须做到程序正当，不得以目的正当，而违反或不履行正常的程序。法律界有“程序正义重于实质正义”一说，充分体现了程序正义的重要性。需要明白在档案治理活动中，如果某机构缺乏必要的正当程序，那么就可以合情合理地怀疑这其中存在某种“猫腻”。

所谓权利义务意识，是指权利与义务不可偏废。在许多时候，我们往往只知道法律是规范人们的行为，规定人们的义务，却不知道法律还设定了权利，设立了救济制度。知道法律禁止了什么仅仅是法律的一个方面，明白法律上什么行为被“允许”，是法律的另一个方面。对于档案治理主体而言，更要注重的是义务意识。因为在许多情况下，处于治理主体地位的档案行政管理机构更多的是权利意识，而缺乏的是义务意识。

因此，对各个档案机构，特别是档案治理主体机构——档案行政管理机构来说，就是要在法律制度框架内，秉承依法行政、依法行事、依法治档的理念，建立健全以档案行政权力清单制度为核心的档案治理法治化制度，将规则意识、程序意识和权利义务意识融入其中，为档案行政管理机构的档案治理行为提供规范。一是建立档案行政权力清单制度，规范档案行政行为。依法明确档案行政管理机构的权力职责划分、行使范围、运行程序等，依法规范档案行政行为，认真履行法定职责，使档案行政管理权力严格在法律法规规定的范围内运行，杜绝乱作为。切实把权力关进制度的笼子，强力推动档案行政管理机构严格依法行政、依法行事、依法治档，真正做到“法无授权不可为”。二是建立档案行政责任清单制度，规范档案行政责任。增强档案行政管理机构履行职责的责任意识，按照权责对等的原则，做到有权必有责，有责必履行，落实“法定职责必须为”，制约不作为，违规必追究。三是公开档案行政权力清单和档案行政责任清单，实现档案行政管理机构的档案行政权力和责任信息的公开，将档案行政管理主体的法定职权类型和内容、职权的履行依据、职权履行的流程和结果等内容进行公开，充分保证档案行政权力运行的程序正当性。除了法定的保密事项外，所有纳入档案行政权力清单的权力事项及其运行流程，都必须通过清单向社会公开，否则不得行使，使权力在阳光下运行。四是为防止档案行政权力的滥用、误用，并充分发挥档案行政管理功能，必须将档案行政权力纳入法制化轨道，接受司法审查，保证司法救济。将档案行政权力纳入档案行政诉讼受案范围是对档案行政权力进行监督和对档案行政相对人提供救济的最好的方式，也体现了“有损害必有救济”的责任行政的要求。

3 档案治理的国家视角

从国家的视角来看档案治理，简单地说，就是从国家视角，完善法制，做好顶层设计，协调好全社会的档案工作。

所谓“法制”，是法律制度的简称，是一种社会制度，属于法律文化中的器物层面。其“核心是强调社会治理规则（主要是法律形式的规则）的普适性、稳定性和权威性”。[5]从档案治理的角度看，除了档案工作者有法律意识，档案机构的领导者要有法治意识外，国家及社会机构和全体公民还须有法制意识。所谓法制意识，实质上是指公民与法人“严格地、平等地执行和遵守法律，依法办事的意识”。[6]

档案法制的基本要求是各项档案工作都法律化、制度化、法治化，并做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。从这个意义上讲，实行档案法制的主要标志，是一个国家从立法、执法、司法、守法到法律监督等方面，都有比较完备的档案法律和制度。

“顶层设计”字面含义是自高端开始的总体构想，强调的是“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域”。通俗地讲，“顶层设计”就是要统筹考虑各层次和各要素，追根溯源，统揽全局，在最高层次上寻求档案事务的解决之道。

因此，档案治理的国家视角，就是在进行档案治理顶层设计时，需要特别关注两个要素：一是重视顶层的决定性。因为，顶层设计是自高端向低端展开的设计方法，核心理念与目标都源自顶层，因此顶层决定底层，高端决定低端。也就是在进行档案治理的顶层设计时，一定要有国家视角，而不仅仅是档案行业视角。必须从国家治理现代化的高度和视角来看待与设计。二是重视设计整体关联性。因为，顶层设计强调设计对象内部要素之间围绕核心理念和顶层目标所形成的关联、匹配与有机衔接。也就是进行档案治理的顶层设计时，一定要有全局视角，同样不能只有档案行业视角。也须从各行各业治理现代化的个性视角来观察与设计。

4 档案治理的国际视角

从国际的视角来看档案治理，简单地说，就是要有道路自信、制度自信、理论自信和文化自信，以国际视角，创造性开展有中国特色的档案治理，推动中国档案治理理论的国际化，为全球档案事业提供可行的中国方案。

道路自信是对发展方向和未来命运的自信。从档案治理的角度看，坚持道路自信，就是要全体档案工作者，坚定中国特色档案治理之路，是实现档案治理现代化的必由之路的信念。

制度自信是对中国特色社会主义制度具有制度优势的自信。从档案治理的角度看，新中国档案事业的发展历程证明，中国特色社会主义档案体制与制度，适应了中国社会主义现代化发展与建设的需要，是保证各项档案事业顺利开展的制度体系。

理论自信是对中国特色社会主义理论体系的科学性、真理性、正确性的自信。从档案治理的角度看，坚持理论自信就是要全体档案工作者，坚定对中国档案学基本理论、中国特色档案治理理论体系的正确性、真理性的信念。

文化自信是对中国特色社会主义先进性的自信。是一个民族、一个国家以及一个政党对自身文化价值的充分肯定和积极践行，并对其文化的生命力持有的坚定信心。从档案治理的角度看，坚持文化自信就是要激发档案工作者和公众对中华优秀档案文化传统的历史自豪感，形成对中国特色社会主义档案理论的普遍共识和坚定信念。因为，正如习近平总书记指出的那样：“文化自信，是更基础、更广泛、更深厚的自信。”“文明特别是思想文化是一个国家、一个民族的灵魂。无论哪一个国家、哪一个民族，如果不珍惜自己的思想文化，丢掉了思想文化这个灵魂，这个国家、这个民族是立不起来的。”

因而，档案治理的国际视角，就是一要深入挖掘中國传统档案文化中蕴含的精髓；二要系统总结新中国成立以来，特别是改革开放以来档案工作的经验教训；三要以国际化的视角，从中国传统档案文化与新中国档案经验中，提炼出可复制、可推广的方案与标准。

*本文为2017年度国家社会科学基金重点项目《法律规制视域下中国档案工作规范体系建设研究》（项目编号：17ATQ012）、2018年度河南省档案局科技项目《依法治国视域下档案工作机制创新研究》（项目编号：2018-R-08）、2018年度河南省档案局科技项目《改革开放40年档案法治建设研究》（项目编号：2018-R-04）的阶段成果。

参考文献：

[1]国家档案局.全国档案事业发展“十三五”规划纲要[S].2016-04-01发布.

[2]全晓丽.公务员行为之规范研究[D].吉林大学，2010.

[3]中国大百科全书总编辑委员会《法学》编辑委员会编.中国大百科全书·法学[M].北京：中国大百科全书出版社，1992：104.

[4]郭然，闾彬.思想政治学科培育法治意识素养的网络舆情路径探析[J].思想政治课研究，2018（01）：125-128+66.

[5]郭星华.从中国经验走向中国理论——法社会学理论本土化的探索[J].江苏社会科学，2011（01）：1-11.

[6]王喆.公民意识构建路径探析[J].人民论坛，2013（05）：148-149.

（作者单位：吴雁平：开封市档案局；刘东斌：濮阳市档案局 来稿日期：2018-12-10）