资源型经济转型地区政府审计工作重构

■/ 黄晨晖

一、资源型经济转型中政府投融资审计内容与问题

投资可行性审计是审计流程的第一步，同时也是审计内容中最基本的。可行性审计指的是对投资决策过程的科学性、可操作性以及经济性等进行审计。过去，有些政府投资的项目还没完工就因为不可行而被叫停了，投进的资金大部分都成了损失，很显然，政府并没有完成其接受的公共委托。虽然对项目的可行性进行审计会消耗一些资源，但这些资源较之项目建设一半之后搁浅而造成的损失而言，可以说是小巫见大巫。此外，可行性审计还能够有效避免冲动决策以及一人拍板等不合理决策的出现。投资效率性审计是审计流程的第二步，主要审计的是投资收益比，关注的是投入的资金是否被合理使用，是否创造了预期的效益。效率性审计能够对投资项目效率进行监督，从而起到规范政府投资项目资金管理流程的作用。合规性审计同样也是政府投融资审计的重要内容，其主要审计的是融资成本与规模是否在政府可以控制的范围之内，能够很好的控制政府债务风险。

当前，我国对资源型经济转型中地区政府进行的投融资审计工作暴露出的问题可以归纳为以下五大类：①审计模式选择不当，很多审计内容都与转型中政府的投融资行为存在脱节；②缺乏完善的法律支持体系，无法满足对转型中地区政府投融资对象的审计需求；③缺乏完善的监督机制，社会的监督作用没有充分发挥出来；④审计内容过于陈旧，很多新型业务尚处审计的空白区；⑤审计人员综合素质不高，无法胜任新时期的审计工作。

二、资源型经济转型中政府投融资审计优化建议

（一）应用治理导向审计模式

如前所述，政府的投融资行为是受到人民委托的，其与人民之间存在着委托代理关系，人民是委托方，政府则是代理方。因此，对政府投融资进行的审计应从全局的角度开展，基于政府治理的理念对其进行审计，这样不但能够保证投融资审计的全面性，还能有效监督政府的代理行为。政府审计机关对政府投融资行为审计的有效性受到国家治理程度的直接影响。所以，构建治理导向审计模式既能够满足政府审计所要求的可行性，也能满足其要求的必要性。我们可以将治理导向审计模式概括为：以评估公共部门治理目标实现程度为基础，以治理理念为依托，以绩效评价为手段，在传统审计流程中加入重点识别与风险评估环节的审计方式。这种审计模式的应用能够大大提高我国政府投融资审计的规范性与有效性。

（二）完善投融资审计规范体系

从本质上来讲，政府投融资行为实际上是政府治理的基本内容，对其进行的审计也可以看作是对政府治理的审计。如果审计是以实现政府治理目标为基础进行的，那么不但审计的有效性能得以保证，其对政府投融资行为的监督作用也能得以充分发挥。

治理导向审计模式要求审计必须从政府的治理实际入手，其在传统审计的基础上对关键内容进行重点审计并评估审计过程中可能存在的各类风险，这无疑能够为审计结果的科学性与准确性提供保障。

实际审计的过程中，我们可以借鉴评价公司治理完善程度的思路来对政府治理状况进行审计。具体而言，可以从以下六个方面进行审计：第一，内部控制；第二，社会责任；第三，廉洁反腐；第四，政府政绩；第五，政务公开；第六，可持续发展。例如，国家与地方现行的法律之间是否存在冲突；审计问责制度是否完善；审计结果是否科学准确；审计过程中发现的问题是否进行了整改与跟踪审计等。

审计重点识别是审计过程中的难点。由于政府的投融资项目在实施阶段上存在很大差异，因此，不同项目的审计重点也应有所不同。例如，有的项目审计重点是可行性；有的项目审计重点是融资合理性；有的项目审计重点是投资效率性与效益性；有的项目审计重点是融资风险控制效率等。究其本质，政府投资属于集中程度极高的经济行为，对其进行的审计应随着经济环境的变化而变化，由过去的重点审计真实性与合法性，转为重点审计效益性。绝大部分地方政府的融资方式都是以土地或者信用为载体，特别是土地出让已经成了很多政府的救命稻草，随着土地出让方式日益多元，政府出让土地过程中的违规问题也越来越严重，腐败案件频发。此外，个别地方政府为了追求政绩而盲目融资，不但要承受巨大的信贷压力，还为本地区未来经济发展埋下隐患。

（三）进一步规范投融资审计业务流程

治理导向审计模式与风险导向审计具有很高的相似性，其评估过程也是持续的，贯穿整个审计流程。我们可以将治理导向审计模式简化为以下三个阶段：第一阶段，计划制定阶段；第二阶段，审计实施阶段；第三阶段，审计终结阶段。

第一阶段，计划制定阶段。想要保证审计质量，我们必须事先做好准备与规划工作。计划制定阶段需要完成以下工作：首先，分析政府的治理状况，评估其治理是否具有可持续性，治理过程是否符合治理目标的要求。由于政府与人民之间存在投融资委托代理关系，所以，我们可以将其治理能力细化为以下四类：第一类，透明能力；第二类，承担责任的能力；第三类，回应能力；第四类，高效管理能力。其次，审计机关必须在审计之前明确审计目标、审计内容、审计范围以及审计对象等。在审计的过程中应将重点关注以下三方面：第一，投资的可行性；第二，投资的效益性；第三，投资的效率性。最后，审计组必须制定详细的审计计划，做好人员调配工作。这里需要注意的是，审计计划应具有一定的弹性，从而保证审计人员在工作的过程中能够相对灵活的处理遇到的问题。

第二阶段，审计实施阶段。该阶段主要分为以下四个步骤：第一步，审计融资。审计机关在得到地方政府的债务信息之后，结合多种方法对这些债务的真实性、合法性以及合规性进行审计，如果发现债务数据存在问题，则应查明原因并要求地方政府进行整改；第二步，评估债务风险。通过计算地方政府的债务偿还率、负债率以及赤字率等指标来评估其债务是否在可承受的范围之内，同时评估其所面对的债务风险；第三步，取证与核实政府融资的使用用途。简单来说，就是查证政府融得的资金是否都用在融资计划中所写的用途上，是否存在资金滥用、资金账目张冠李戴的问题。此外，还要分析投资项目的可行性、经济性以及效率性；第四步，完成前面三个步骤之后，审计机关就可以发现政府的投融资过程中所存在的问题了，可以给出针对这些问题的整改建议。这里需要强调的是，审计机关必须保证审计质量，因此，在审计的过程中可以采取联合审计、交叉审计与平行审计相结合的方式，以保证审计的独立性与公正性。

第三阶段，审计终结阶段。完成所有的审计工作之后，审计机关需要给出审计结论并出具审计报告。地方政府在收到审计报告之后，应对报告中提出的问题进行调查与整改。

（四）明确转型拓展投融资的审计范围

1.构建完整的审计评价体系。在审计政府投融资的过程中，审计机关应综合考虑以下三种效益：第一，经济效益；第二，社会效益；第三，生态效益。绩效审计必须立足于我国的实际国情，而审计则要保证时效性，在审计的过程中要综合考虑投融资行为对社会以及环境可能产生的影响。处于转型时期的地区，应严把能源行业的发展关，加大对生态环境保护有益的项目投资，提高经济发展的可持续性，在审计的时候，审计机关也应从社会效益的角度对政府投融资项目选择进行审计。

2.构建完整的风险审计体系。实际上，风险不光是政府在投融资过程中需要面对的，企业在投融资过程中同样也面对着风险。审计机关在对政府投融资项目进行审计的时候，应构建完整的风险审计体系，对政府可能面对的投融资风险进行评估与审计，并将审计结果向公众公开。

3.三审并重。这里所说的三审分别指的是：第一，财政财务收支审计；第二，绩效审计；第三，经济责任审计。这里需要对经济责任审计做一下详细的说明，由于政府与人民之间存在投融资委托代理关系，所以，政府不可避免的承担着相应的经济责任，审计机关在审计的过程中必须对政府经济责任的履行情况进行审计，核实其是否有效的完成了代理任务。

（五）优化审计队伍管理机制

政府审计机关应完善审计人才流动机制，充分利用社会上的丰富人力资本，为政府审计提供新鲜血液。很多资源型经济转型地区的政府投资项目中都有民间资本加入，想要保证投资资金的使用与管理规范，单纯依靠政府审计机关的力量是不够的。因此，政府审计机关应完善审计人才流动机制，让更多的社会审计人才参与到政府投融资审计的过程中来。政府审计机关可以参考以下两种做法：第一种，将部分审计工作外包给社会审计机构，由其负责对委托的内容进行审计并出具审计结果。为了保证社会审计机构的审计工作能够顺利进行，政府可以委派专人来协调被审计政府与他们之间的关系。众所周知，社会审计机构与被审计政府之间是彼此独立的，不存在利益输送，其参与到政府投融资审计工作中来，不但能够提高审计质量，还能增强审计结果的公信力，给公众一个满意的交代；第二种，在审计机关内部建立人员流动机制，构建不同范围、不同专业、不同职位审计人员之间的沟通渠道，提高审计机关内部工作的协调性，优化审计人才的配置效率。

将社会审计力量引入到政府投融资审计工作中来，既能够提高审计工作的独立性与公允性，又能够补足政府审计机关复合型审计人才不足的欠缺，提高政府审计效率，可谓一举多得。总之，审计是对政府代理投融资行为的核查与检验，是保障广大人民根本权益的有效手段，政府审计机关应不断优化审计机制。