绩效评价视角看公安机关大部制改革的实践诉求

□范京来

一、公安机关大部制改革背景与要求

(一)公安大部制改革由来与背景。从本质来讲，大部制改革的目的在于将政府部门职能相近、职责交叉重复、分工过细、管理分散、相互扯皮、长期难以协调解决的机构，进行综合设置、整合调整，进而形成精干高效、科学合理的管理体系。而对于公安机关而言，大部制改革则是根据职能归并的原则，将公安机关内部机构整合，形成科学高效的组织体系。由于历史原因，我国公安体系内部门众多，从最早期的“一厅六局”，到改革开放初期的“11个业务局”，此后随着任务的增加，公安部的机构一直排序到27局，机构臃肿。正是在这种背景下，公安部开始对部分业务局实行整合，机构总量由过去的“增”首次变为“减”，这标志着公安机关大部制改革正式着手实施。

(二)大部制改革的总体要求。第一，从指导思想上，要坚持绩效原则，以服务经济建设、服务社会建设为出发点，有效履行公安职能，整合公安部门，建立精干高效的公安组织结构，保障公安工作的有序、高效开展。第二，公安大部制改革的目标，一方面从实际出发，结合当前公安机关部门设置和组织结构现状，解决机构重叠、职能交叉、效率低下、内耗严重的结构性问题，消除各部门间“相互扯皮”、“相互推脱”等问题；另一方面在科学的理论支持下，深入研究公安机关在组织机构设置方面存在的问题，并积极而稳妥地推进大部制改革，进而建立现代公安组织体制，全面实现工作的现代化管理。第三，从更高改革绩效的视角来看，公安机关大部制改革应遵循以下主要工作原则，即科学合理、机构法定、体系设计、精干高效、问题导向、上下有别等原则。

二、地方公安机关大部制改革的困境与诉求

从当前大部制改革的推进情况来看，我国各地公安机关均已稳妥推进大部制改革，且在大部制改革的道路上迈出了重要的一步，并取得了显著的效果。但在工作实践中，仍然存在一些制约因素亟需解决，否则将会成为影响公安机关大部制改革的障碍。

(一)职能整合不到位，改革目标出现偏差。比如两个突出的问题，一是重视机构合并的形式，但其实质内容并未改变，依然在大部门下各自独立运行，职能转变并未实现。二是大部门体制下，下级机构增多，管理链条过长，导致管理难度和运转难度增加，而且合并后的大部门存在“挂牌子多”、“非常设机构多”、“文件会议多”的“三多”局面，造成协调困难，对解决实质性问题的帮助不大。

(二)职责同构现状难打破。从当前公安机关大部制改革的现状来看，实行的是地方试点模式，缺乏上下联动的统一性和整体性，表现在两个方面，一是某些部门职能与上级结构无法对应，部门对接与运行机制不适应新要求，出现“上下不对口”的问题；二是传统管理模式依然影响当前的大部制改革，而且成为主要困扰因素。

(三)职业发展空间变小。公安机关大部制改革突出的体现是部门与职能整合，这就带来两个直接的问题，一是普通民警的职位晋升空间变小；二是原有领导干部的安置问题。机构精简整合使得领导层职位数量减少，对于普通民警而言，其晋升的难度加大，一定程度上影响工作积极性。而领导职位的减少同样为会导致原有部门领导在部门合并后出现重叠的现象，也会导致“职数溢出”问题，且原有领导如何发挥作用、如何安置，也是大部制改革面临的难题。

正是在这种背景下，公安机关大部制改革提出了实践性的诉求。一是扁平化管理，综合化执法，即以管理层级扁平化、“三警种、一部门”综合执法作为横向机构改革的诉求点；二是按性质归并职能，按职能组建中心，提出大数据思维、现代警务机制、警务流程再造的诉求；三是精干高效的综合管理体系、执法勤务体系的诉求；四是大部门警种、大情报技术的改革诉求。

三、绩效视角的大部制改革思考

(一)改革内容。

1.县级公安机关大部制改革。从当前县级公安机关的实际来看，大部制改革具有较好的基础，比如当前县公安局的机构设置情况符合大部门制度的特点，而且近些年来基层公安改革的路子就是大部制改革的路子，此外2006年公安部下发的《县级公安机关机构设置的指导意见》(以下简称《指导意见》)，也提前迈出了大部制改革的步伐。虽然县级公安机关在大部制改革上具有先天优势，但距离真正的大部制改革仍有不小的距离。因此在下一步工作中，县级公安机关的大部制改革可分两步走，第一步是先将2006年公安部下发的《指导意见》贯彻落实到实处，第二步是创新大部制改革工作，结合县级公安机关实际，进一步探索“六加四”的内设机构设置模式。

2.地市级公安机关大部制改革。结合当前地市级公安机关部门设置的实际情况，建议在大部制改革中，执法勤务警种机构改革采用“三大部”的建制，即侦查部门、治安部门、交巡(特)部门。其中侦查部门包括刑侦、经侦、技侦、网侦、禁毒、反恐、国保、看守所、拘留所的职能；治安部门包括治安、环境食品监察、出入境、消防等职能；交巡(特)部门包括交警、巡警、特警等。综合管理组机构建议采用警令部、保障部、政工部的“三大部”结构。

3.公安机关各内设机构的下设机构也应实行大部制改革。按照精干高效的原则，严格限制数额，科学配置职能。此外，公安机关的纵向结构改革也应突出重点，即推进警务指挥体制改革和公安监督体制改革。

(二)配套工作。一是公安机关大部制改革要坚持体系设计，可借鉴军队改革的经验，从大部制走向公安结构改革，具体工作中可考虑将2006年公安部颁布的《公安机关组织管理条例》中的组织机构部分单独出来，研究制定《公安机关组织法》来推进大部制改革；二是结合公安系统的特点，可尝试摸索建立警衔主导的等级制度，以最大限度地减小大部制改革中由于部门职务减少而给广大民警带来的影响。比如实行职衔合一制度，建立警衔工资制度等措施；三是建立公安机关的文职人员制度，比如将现行的警辅人员制度转变为文职人员制度，有限的公安编制资源配置到公安执法一线，提高公安执法的专业性，打造高质量、高水平的一线执法队伍，使公安编制效能最大化。

(三)实现路径。一是以转变公安机关职能为核心，主张“从破碎走向整合、从部分走向整体、从分散走向集中”。要科学规划公安机关职能，理顺内部机构的职能，做好外部职能的“加减乘除”，明确各级公安机关的事权，避免越位、缺位、错位的现象出现。二是深度整合部门职能，合理划分部门职能，实现权责统一。要完善部门内部的组织协调机制，从制度上保障协调的效率和质量。三是渐进式系统推进，包括上下协同推进、渐进化进程，要遵循客观规律，因地制宜地灵活调整大部制改革的预期和进度，逐步实现改革目标。